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El país está viviendo un escenario de múltiples posibilidades para superar los factores que permitieron el desarrollo y persistencia del conflicto armado colombiano. El acuerdo final para la terminación del conflicto y herramientas como el fast track son no solo útiles, sino fundamentales para hacer que, por una parte, los combatientes se reintegren a la vida civil y, por otra, que el Estado colombiano haga las reformas necesarias para menguar la desigualdad estructural en la que ha vivido la mayoría de los colombianos por más de cincuenta años y que constituye un combustible importante para la violencia.
A diferencia de otros países más pobres o más desiguales, en Colombia el acceso a la tierra ha sido un factor que explica las causas del conflicto; así lo han hecho ver expertos como Francisco Gutiérrez y Darío Fajardo, entre otros. En este sentido, lo acordado en el punto 1 del acuerdo con las Farc constituye una ruta por seguir para lograr la paz. Si bien los cambios en los diseños institucionales deben ser muy rápidos, estos necesitan centrarse en la superación de las desigualdades, cumplir con lo establecido en el artículo 64 de la Constitución Política y lograr un desarrollo rural integral, en el que economía campesina tenga un lugar protagónico que permita el desarrollo social y económico de los más de 10 millones de campesinos colombianos.
El ordenamiento social de la propiedad
En días pasados se dio a conocer el contenido del proyecto de ley de Ordenamiento social de la propiedad y tierras rurales, iniciativa del Gobierno para dar cumplimiento a lo pactado en el punto 1 de La Habana sobre Reforma Rural Integral. Este proyecto se discute en la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (Csivi) y socializado por la Agencia Nacional de Tierras (ANT) en las principales ciudades del país.
Entre los puntos más destacados del proyecto se encuentran los siguientes:
1. Crea el Registro de Sujetos de Ordenamiento (RESO) que clasifica y prioriza personas (naturales y privadas) que serán sujetos beneficiarios de la política.
2. Modifica el concepto de la UAF y elimina a las familias como eje de las políticas de distribución de tierras al reemplazar el concepto por el de “beneficiarios”.
3. Permite que otros sujetos, diferentes a las poblaciones vulnerables, adquieran tierras baldías a título oneroso.
4. Modifica el Código Civil y crea el derecho real de superficie que permite transferir los derechos de uso, goce y disposición de la superficie de los predios para proyectos productivos, sin transferir la propiedad de los mismos.
Al respecto, varias organizaciones de la sociedad civil y algunos congresistas han denunciado que el proyecto promueve la acumulación de baldíos, legaliza el despojo, regula temas que tienen que ver con las comunidades étnicas sin haber agotado el requisito de la consulta previa (esta sigue sin aparecer en el cronograma de socialización del proyecto) y elimina las pocas garantías que actualmente existen para la protección de los derechos campesinos. Asimismo, han manifestado que el escenario para dar el debate sobre temas como la UAF, por ejemplo, no puede ser del fast track, pues el proyecto busca regular situaciones que o ya se zanjaron en La Habana o no fueron materia de discusión.
Para el Observatorio de Tierras son dos los puntos críticos que van en contra del espíritu del acuerdo final.
Derecho real de superficie: ¿conejo a la Constitución?
El primero es la preocupación por el discurso en torno al derecho real de superficie. La ANT ha manifestado que el derecho a usar la superficie de los predios permite que los baldíos puedan ser explotados por empresarios y otros sujetos sin que se transfiera la propiedad; también es una opción para los pequeños y medianos propietarios que no cuenten con la capacidad de hacer productivas sus tierras y pueden entregar los derechos de uso a terceros. Es decir, el problema ya no será el de la concentración en los títulos de propiedad, sino en el uso de la tierra y lo que implica para la seguridad alimentaria y la subsistencia de la economía campesina y familiar.
El derecho real de superficie se convierte en un mecanismo para que los empresarios y agroindustriales desarrollen sus proyectos productivos a costa de los baldíos de la Nación y de pequeños y medianos propietarios que carezcan de recursos para poner en marcha sus propios proyectos productivos. Este derecho real limita de manera contundente el uso, goce y disposición de los predios e impide que sean los campesinos quienes saquen provecho de sus tierras y mejoren sus condiciones y calidad de vida, situación que va en contravía del artículo 64 de la Constitución, que garantiza el acceso progresivo de la tierra a los campesinos.
Las barreras para el campesinado
El acceso a la tierra por los campesinos ha sido limitado por razones jurídicas y políticas. La lógica de los programas es que quienes tienen conocimiento de la ley o cuentan con abogados sofisticados, y tienen acceso los funcionarios, logran el objetivo. Mucho de lo que está detrás del articulado del proyecto revela la continuidad de las políticas que excluyen al campesinado. Por esto, el segundo punto crítico es que el proyecto mantiene y adiciona barreras para el acceso a tierras, como ocurre con los requisitos de asociación o el registro en el RESO.
Adicionalmente, el proyecto pone a competir por las tierras disponibles a los sujetos que están en una posición de desventaja (campesinado), con quienes tienen a su alcance las herramientas políticas y económicas para hacerse a la tierra (empresarios, agroindustriales). Permitir que el acceso a tierras del Estado sea a título onerosos (entre 100 y 500 smlmv para los títulos parcialmente onerosos y más de 500 smlmv para los completamente onerosos) también desconoce los mandatos constitucionales sobre predios baldíos.
¿Qué pasa con lo acordado?
Este proyecto, más que atacar las inequidades agrarias, las profundiza y deja casi que intactas las instituciones que han regulado el acceso del campesinado a la tierra y otros bienes asociados a su producción e introduce beneficios a favor de empresarios y otros sujetos que cuentan con los recursos para invertir en la productividad del campo, como es el caso de los agroindustriales. El proyecto está encaminado a desarrollar normativamente las Zidres e imponerlas como modelo preferente para el futuro del campo colombiano.
El espíritu del punto 1 del Acuerdo Final sobre Reforma Rural Integral presenta como uno de sus pilares saldar la deuda histórica que el país tiene con el campesinado y las comunidades rurales. De ninguna forma estuvo concebido para entregar territorios a las Farc, para profundizar en los problemas de inequidad agraria ni para otorgar beneficios a los grandes empresarios, especialmente cuando conocemos antecedentes como Agro Ingreso Seguro, Carimagua y la acumulación de baldíos mediante “maniobras jurídicas sofisticadas”.
Preocupa entonces que el escenario de la Csivi, concebido como una instancia de verificación al cumplimiento del acuerdo, se esté convirtiendo en un espacio de (re)negociación de la Reforma Rural Integral. A esto se suma la falta de transparencia y ausencia de mecanismos de participación de las comunidades en el diseño de las iniciativas (como había quedado acordado en La Habana), dificulta el control ciudadano sobre los contenidos que se están tramitando vía fast track y decreto.
Normas como la Ley 160 y la Ley de Mujer Rural (Ley 131) ubican al Estado como un garante de derechos fundamentales y sociales. Por ello vale la pena apostarle a proteger los instrumentos con los que ya contamos y hacer modificaciones puntuales frente a los procedimientos o a las instituciones inoperantes, al tiempo que es necesario dotar al Estado de las capacidades necesarias para gestionar la tierra; de ahí la importancia del catastro multipropósito. Finalmente, podemos afirmar que el proyecto de ley propuesto se enfoca en una visión miope de la productividad, sin tener en cuenta a los campesinos y pequeños productores.
*Investigadoras del Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria www.observatoriodetierras.org