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La Universidad de Harvard le entregó al Gobierno el primero de tres informes que pretenden identificar las verdaderas posibilidades que tiene el Estado colombiano de cumplir con los propósitos que se trazó en la Ley de Víctimas de 2011. El estudio “Evaluation for the Unidad para las Víctimas: global and comparative benchmarking”, financiado con recursos de la agencia de cooperación estadounidense Usaid, es una evaluación propuesta por la Unidad de Víctimas sobre su propia gestión, luego de dos años y nueve meses de haber sido creada.
Esta primera parte, conocida en exclusiva por El Espectador, demuestra que, contrario a lo que muchos dicen, el conflicto colombiano no es sui géneris y existen experiencias internacionales de atención a víctimas de conflictos armados con las cuales es posible comparar la política que desplegó el Ejecutivo a partir de 2011. Sin embargo, de esas comparaciones se desprende un análisis contundente: lo que quiere hacer Colombia en atención a víctimas no lo ha hecho ningún país y será difícil de cumplir.
El ejercicio hecho por el Carr Center for Human Rights Policy del Harvard Kennedy School se dio en tres etapas. En la primera, el proyecto colombiano fue cotejado con 45 políticas de reparación en 31 países que experimentaron programas de justicia transicional con enfoques particulares sobre las víctimas entre 1979 y 2013. De esas 45 experiencias fueron escogidas cinco que se dieron como respuesta a conflictos similares al nuestro: Guatemala, Perú, Indonesia, Sudáfrica y Marruecos.
Finalmente, de esos cinco, fueron elegidos tres países (Guatemala, Indonesia y Perú), pues sus ejercicios de reparación son comparables a la Ley de Víctimas en parámetros como lo completo y complejo de la aplicación de las políticas públicas y el ámbito de incidencia de los conflictos armados en esas sociedades.
Aunque la Ley de Víctimas se construyó teniendo en cuenta los cinco enfoques de restablecimiento de derechos que ha aceptado la ONU (restitución, compensación, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición), el estudio tuvo en cuenta solo dos —restitución y compensación—, pues no existe un consenso claro en el mundo académico y político sobre los parámetros que debe cumplir un proceso de justicia transicional en lo relativo las víctimas.
El hallazgo inicial de Harvard en el primer ejercicio de comparación (con 45 casos), fue que el número de víctimas que pretende atender Colombia es mucho más amplio que el de cualquier programa de reparación, tanto en términos absolutos, es decir, la cantidad de personas reconocidas como víctimas, como en el porcentaje de la población total del país abarcado. El número de personas en el registro de víctimas colombiano significa más del 14% de la población, mientras que en ninguna de las otras experiencias se ha pretendido reparar a más del 1%.
“Las diferencias (en el porcentaje de población cobijada) entre el programa colombiano y las otras experiencias a nivel mundial obedecen a la decisión política de incluir a las personas desplazadas”, sostiene el Carr Center. Además, advierte que si no estuvieran incluidas estas víctimas, el registro colombiano sería del 2% de la población, es decir, el doble de cualquier otro país. En otras palabras, no hay parangón para el caso colombiano en cuanto al número de personas reconocidas como víctimas.
Dada esa incapacidad de comparación, el estudio se enfocó en lo completo (la habilidad de la política pública de cubrir el espectro de posibles beneficiarios) y la complejidad (el rango de beneficios ofrecidos por una ley para resarcir los daños). Usando fórmulas para medir ambos factores, el Carr Center concluyó que Colombia es uno de los seis países con mejores estándares.
Sobre esos países, el estudio evaluó las categorías de los daños cubiertos, los criterios de selección de víctimas y la diferenciación de las mismas, encontrando que Colombia es el país que más tipos de afectaciones reconoce, que tiene un proceso de selección de víctimas más abierto y que establece una diferenciación entre víctimas más clara, lo cual permite identificar las acciones necesarias para compensar lo sufrido durante la guerra.
El documento llama la atención de las autoridades colombianas: los países que han hecho diferenciaciones más explícitas de las víctimas y de los tipos de compensación han tenido dificultades económicas para cumplir con las expectativas de estas, que los han forzado, finalmente, a implementar soluciones menos diferenciadas. Incluso, Harvard dice que la disposición de las autoridades para tener un registro abierto a las víctimas, en el que la buena fe del declarante es el principio, puede precipitar un incremento en los registros que termine con una “sobreestimación” de la población víctima que dificulte la respuesta institucional.
El informe también es claro en que en Latinoamérica (como los casos de Guatemala y Perú) ha tenido lugar una tendencia a crear políticas de justicia transicional complejas y completas que han sido influenciadas por la existencia de, por ejemplo, el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Sin embargo, advierte que ese “modelo regional” es superado en la mayoría de ocasiones por las demandas locales y las limitaciones de recursos.
El estudio le da la razón al Gobierno colombiano cuando dice que el país es líder global en términos de aplicación de las parámetros internacionales de justicia transicional. Pero, reconociendo que la comunidad de naciones ha sido más efectiva en hacer compromisos que en cumplirlos, dice que es muy temprano (apenas tres años después de aprobada la norma) para evaluar la implementación y el cumplimiento de la Ley 1448 de 2011.
Como conclusión, el Carr Center dice que la naturaleza ambiciosa de la Ley de Víctimas y su pretensión de cobertura pueden redundar en dificultades de cumplimiento, como ha ocurrido en casos con los que Colombia fue comparada. “Emergen posibles problemas futuros en términos del tamaño de las expectativas creadas y la dificultad de cumplir con ellas”, reza el documento.
Antes de abril del próximo año, el gobierno de Juan Manuel Santos recibirá dos informes que complementarán el que fue conocido por este diario. Uno, enfocado en la Unidad de Víctimas y su capacidad institucional para reparar y coordinar a las distintas dependencias del Estado y otro con los resultados observables hasta 2014 en la atención a la población víctima.
Más allá de los posibles problemas que señala el informe, el hecho de que la Unidad de Víctimas se haya sometido a esta evaluación ya es positivo. También lo es que Colombia haya logrado, a la fecha, reparar a cerca de 450 mil personas, más de lo que ha hecho cualquier país en procesos de justicia transicional, y más cuando permanece la guerra.
Como Estado, Colombia va cumpliendo, pero la duda que queda es si, con los recursos limitados, la institucionalidad creada y un proyecto tan ambicioso, será capaz de satisfacer las demandas de los cerca de seis millones de víctimas antes de 2021, cuando termina la aplicación de la Ley. En la Unidad están convencidos de que cumplir las metas es posible, saben que se están a tiempo de hacer ajustes en el proyecto más humano que el país haya emprendido y creen que el camino está allanado para que la paz y la justicia lleguen a todas las víctimas. Habrá que ver.
csegura@elespectador.com
@CamiloSeguraA