ABC de lo que dice la reforma tributaria sobre ambiente y cambio climático

La reforma tributaria empezó a ser presentada a los colombianos más bien entre rumores y declaraciones confusas en medios de comunicación. Pero el jueves pasado, 15 de abril de 2021, finalmente el ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, presentó el documento que contiene 163 artículos y que será discutido con mensaje de urgencia en el Congreso. Entre las propuestas, son varias las que hablan de cambio climático y medio ambiente o, como también son conocidos, los impuestos verdes: una estrategia que tienen los gobiernos ya sea para disminuir la producción y consumo de servicios y bienes que causan daños ambientales, o para buscar recaudar más plata que, idealmente, sea destinada a programas que mitiguen estos impactos. (Lea acá: Gobierno oficializó la reforma tributaria 2021 en Colombia)

No se trata de reformas menores. Según la OCDE mientras para 2019 los impuestos ambientales de Colombia solo llegaban a ser el 0,61% del PIB y representaban el 3,1% del recaudo total, para Chile estas cifras incrementaban a 1,34% y 6,5% respectivamente. Mientras, en los países europeos de la OCDE se estima que estos números son de 2.25 del PIB y el 6% del recaudo general.

El Espectador consultó con varios expertos para entender mejor qué dice la propuesta de reforma tributaria sobre este tema y, entender, si se tratan de propuestas útiles y ambiciosas o se quedan cortas.

El impuesto al carbono

Los expertos ven con buenos ojos, sobre todo en temas climáticos, el impuesto al carbono. En palabras sencillas lo que dice este artículo, el 133, es que se cobrará a todos los combustibles fósiles, incluyendo los derivados del petróleo y todos los tipos de gas fósil para combustión, por el contenido de carbono equivalente que emitan. La tarifa que se cobrará es de $17.600 por tonelada de carbono equivalente, pero, en caso de que se certifiqué ser carbono neutro, no se causará este impuesto.

Lo que se destaca de esta propuesta es que finalmente se le va a cobrar este impuesto al carbono térmico, pues, aunque desde el 2016 tanto el petróleo y el gas tenían este impuesto, el carbono había quedado excluido. “Tratándose de gas y derivados del petróleo, el sujeto pasivo del impuesto será quien adquiera los combustibles fósiles del productor o el importador; el productor cuando realice retiros para consumo propio; y el importador cuando realice retiros para consumo propio”, señala el documento.

Según explica uno de los expertos consulados, quien pidió reserva de su nombre, lo que logra este impuesto no es disminuir como tal el consumo de carbono, y con esto sus emisiones, sino recaudar fondos para invertirlos en programas de mitigación y adaptación al cambio climático e impactos ambientales. De hecho, el articulo dice, explícitamente, que lo recaudado a través de este impuesto se destinará al Fondo de Cambio Climático y Desarrollo Sostenible (FONCLIMA), del cual hablaremos más adelante.

Ahora, si hay una crítica a este impuesto es que su cobro será demorado. Otro experto, quien también pidió reserva de su nombre, señala que el criterio de progresividad no es ambicioso y se demorará mucho para entrar completamente en vigencia. A lo que se refiere es que, según el documento, tanto para “el gas natural y el gas licuado de petróleo utilizados para generación de energía eléctrica, y del carbón, la tarifa del impuesto se aplicará bajo la siguiente gradualidad”.

Para los años 2022 y 2023, será del 0%; para el 2024, será el 20% del valor de la tarifa plena; para el 2025 aumentará a 40%, para el 2026 será del 60%; para el 2027 de 80% y sólo a partir del 2028 tendrá la tarifa plena. Esto, comenta, es incongruente con metas como la reducción del 51% emisiones de gases efecto invernadero para 2030 que se puso el Gobierno de Duque, pues la medida entraría en su total vigencia ya muy tarde.

Sin embargo, para Sergio Isaza, gerente de Gestión de Riesgos Sostenibles (GRS), este plazo escalonado hasta 2028 da chance a las empresas para que realicen una transformación tecnológica pues les pone el reto, por ejemplo, de ser carbono neutro para ese año y así evitar el impuesto. “Si estos impuestos, además, incentivan a que el sector privado invierta en la reforestación y en cuidar en nuestros bosques, mitiga dos impactos a la vez”.

Uno de los críticos de esta propuesta, claro, ha sido la Asociación Nacional de Empresas Generadoras. En un comunicado explican que este impuesto se trasladará a los usuarios. “Se generaría un alza en el precio de los contratos de generación de energía eléctrica del orden de $18 por kilovatio/hora, lo que representará un impacto sobre los consumidores finales cercano a 1.3 billones de pesos/año, que se reflejará en las tarifas de todos los usuarios, incluyendo los más vulnerables”, comentan. Calculan, además, que esto implicaría que para un usuario residencial el valor de la electricidad aumentará entre el 4% y el 6%, mientras para que un usuario industrial se incrementaría hasta en un 7% y 12%.

Pero Guillermo Rudas, economista de la Universidad Externado de Colombia, Máster en Economía Ambiental y de Recursos Naturales de University College London y profesor, da un parte de tranquilidad. “Hay modelos de análisis que demuestran que, contrario a lo que afirman los gremios y el Ministerio de Minas, este impuesto no tiene un impacto significativo en el precio final de la energía”. (Le sugerimos: Solo 30% de lo recaudado con el impuesto al carbono iría al cuidado del medio ambiente)

Fondo de Cambio Climático y Desarrollo Sostenible (FONCLIMA)

El artículo 131 habla de la creación de FONCLIMA, una bolsa a la que llegarán recursos de distintas partes para “la a ejecución de planes, programas y proyectos, de índole nacional o territorial, orientados a la mitigación y adaptación al cambio climático, la protección y conservación de los recursos naturales, la reducción de la contaminación ambiental, la reconversión tecnológica, y la innovación, emprendimiento y reconversión laboral asociados a la transición hacia una economía sostenible y baja en carbono. Así mismo, tendrá por objeto contribuir a la reducción de la vulnerabilidad fiscal del Estado asociada al cambio climático y a la contaminación ambiental”.

El dinero que llegue a este fondo llegará de distintas partes, como el impuesto al carbono del que hablamos anteriormente, el Presupuesto General de la Nacional, cooperación internacional, donaciones, rentas que vengan de reducción de emisiones (como venta de bonos de carbón) y otras.

El Fonclima, para los expertos es una gran idea. Dos de ellos, por ejemplo, destacan que para que el Fondo desembolse parte de la plata (una que irá en una subcuenta llamada “Desarrolle Sostenible Territorial” se tendrán que presentar proyectos y programas específicos que lo soliciten. Es decir, que no sean transferencias directas a territorios o regiones, sino a proyectos específicos que ya vienen con una hoja de ruta, lo que hace más efectivo el gasto.

El “pero” que pone uno de los expertos es la conformación del Consejo Directivo del Fonclima. Este, según el documento, “contará con un Director Ejecutivo y un Consejo Directivo. El Consejo Directivo estará integrado por cuatro (4) miembros del Gobierno nacional y tres (3) miembros independientes designados por el presidente de la República, de reconocido prestigio profesional o académico”. El experto, en este caso, ve con sospecha que no se haga explicito que uno de estos puestos vaya para el Ministerio de Ambiente o alguien del Sistema Nacional Ambiental de Colombia (SINA). Es decir, no ve con confianza que la plata y decisiones de ambiente queden en las manos de Hacienda. (Lea: La plata del impuesto al carbono que se le embolató a Minhacienda)

Para Isaza, en cambio, que gente independiente al Gobierno haga parte de este Consejo, sobre teniendo en cuenta que se habla de “profesionales y académicos” es un ejemplo que las decisiones que tome el Consejo serán equilibradas y pertinentes.

Creación del impuesto a plástico para envases de un solo uso

Otro de los puntos importantes, y celebrados desde el punto de vista ambiental, es que la propuesta cree el “impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizado para envasar, embalar o empacar bienes”. La tarifa del impuesto es de 0.00005 Unidad de Valor Tributario (UVT) por cada gramo del envase, embalaje o empaque. Vale recordar que, para 2021, el UVT equivale a $36.308.

A los envases de plástico para fármacos y medicamentos no se les cobrará este impuesto. Lo mismo sucederá si se presenta una Certificación de Economía Circular. Y, al igual que sucede con el impuesto al carbono, lo recaudado irá a parar al Fonclima.

Los expertos consultados no le vieron problemas a esta propuesto. De hecho, la ven con buenos ojos. Isaza recuerda que con el impuesto a las bolsas plásticas se ha logrado recaudar un monto de recursos considerables. Para 2019 se estima que se había recaudado casi $23.000 millones y, según el Ministerio de Ambiente, se había reducido en un 53% su consumo. Y, aunque una de las objeciones por parte de Acoplasticos al impuesto a las bolsas era qué no tenían un destino fijo, este impuesto a los envases plásticos sí lo soluciona: el Fonclima. (Lea: Uso de bolsas plásticas en tiendas se redujo 50%: Minambiente)

Ante este impuesto, sin embargo, Acoplasticos tiene varias dudas. En un comunicado explican que la “tarifa del impuesto puede significar hasta el 50% del valor del envase o el empaque, lo que podría significar cerca del 5% de incremento en los precios de muchos productos de la canasta básica”.

Que los carros eléctricos y los más nuevos, paguen menos impuestos

Los impuestos a los vehículos, que no tendrán los carros eléctricos, tendrán un criterio ambiental en la medida que, lo más viejos y que generen más emisiones de gases efecto invernadero, tendrán que pagar más impuestos. Esta nueva medida, según Rudas, “corrige una señal perversa actual que premia a los vehículos más contaminantes al cobrar un impuesto vehicular que depende exclusivamente del valor comercial del vehículo: los más antiguos (más contaminantes y de menor precio) pagan actualmente impuestos vehicular prácticamente nulo”. Sin embargo, al igual que sucede con el impuesto al carbono, Rudas critica que esto se hará “con una gradualidad muy lenta”.

La gradualidad para esta propuesta es la siguiente: para los años 2022 a 2025 será de 0 UVT; para 2026 de 0,45 UVT; para el 2027 de 0,9 UVT y para 2028 de 1,5 UVT.

Impuestos a los plaguicidas

Según el documento, desde el 1 de enero de 2022 se creará el impuesto a los plaguicidas. La tarifa del impuesto al consumo de plaguicidas será del 8% y, como en los otros casos, el recaudo irá al Fonclima. Aunque se trata de uno de los temas que menos ha hecho ruido, quizá será uno de los más polémicas, pues impactaría de alguna manera al sector agro.

Uno de los expertos explicó que a pesar de que el campo colombiano ha sido muy improductivo, y este impuesto al plaguicida podría agudizarlo, se debe tomar más bien como un potencial para que la economía agro de Colombia sea más ambiental. “Es una oportunidad para mejorar el sistema entero”. Cabe aclarar que los plaguicidas de base biológica no tendrán que pagar este impuesto.

Lo malo y lo que falta

En su idea general la propuesta de los “impuestos ambientales” o la parte climática de la reforma tributaria va por buen camino. Sobre todo, analizándolo desde un punto de vista netamente ambiental. Pero, como toda propuesta, tiene sus vacíos.

Para Isaza un punto critico es que se propone a gravar con el 5% a los inversores de energía para sistema de energía solar con paneles solares, paneles solares y controlador de carga para sistema de energía solar con paneles. Es una medida que no tiene sentido no solo con las otras propuestas, sino con la hoja de ruta a nivel mundial de hacer una transición hacia una matriz energética con energías renovables no convencionales y, de nuevo, con el propósito a nivel Colombia de reducir los gases de efecto invernadero en un 51% a 2030.

De hecho, esta propuesta cambiaría lo que estableció la ley de energía renovables (ley 1715 de 2014), que, con el fin de volver estas energías más competitivas, les quitó el IVA.

Otro de los expertos, por su parte, cree que un vacío grande es que la propuesta no mencione nada sobre biodiversidad. Explica que no se plantean esfuerzos tributarios sobre cómo gestionar el capital natural del país: a las hidroeléctricas no se les cobra por el servicio de agua, a los del agro por los servicios de polinización y a las ciudades por los bosques, que evitan, entre otras que se inunden.

La reforma tributaria empezó a ser presentada a los colombianos más bien entre rumores y declaraciones confusas en medios de comunicación. Pero el jueves pasado, 15 de abril de 2021, finalmente el ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, presentó el documento que contiene 163 artículos y que será discutido con mensaje de urgencia en el Congreso. Entre las propuestas, son varias las que hablan de cambio climático y medio ambiente o, como también son conocidos, los impuestos verdes: una estrategia que tienen los gobiernos ya sea para disminuir la producción y consumo de servicios y bienes que causan daños ambientales, o para buscar recaudar más plata que, idealmente, sea destinada a programas que mitiguen estos impactos. (Lea acá: Gobierno oficializó la reforma tributaria 2021 en Colombia)

No se trata de reformas menores. Según la OCDE mientras para 2019 los impuestos ambientales de Colombia solo llegaban a ser el 0,61% del PIB y representaban el 3,1% del recaudo total, para Chile estas cifras incrementaban a 1,34% y 6,5% respectivamente. Mientras, en los países europeos de la OCDE se estima que estos números son de 2.25 del PIB y el 6% del recaudo general.

El Espectador consultó con varios expertos para entender mejor qué dice la propuesta de reforma tributaria sobre este tema y, entender, si se tratan de propuestas útiles y ambiciosas o se quedan cortas.

El impuesto al carbono

Los expertos ven con buenos ojos, sobre todo en temas climáticos, el impuesto al carbono. En palabras sencillas lo que dice este artículo, el 133, es que se cobrará a todos los combustibles fósiles, incluyendo los derivados del petróleo y todos los tipos de gas fósil para combustión, por el contenido de carbono equivalente que emitan. La tarifa que se cobrará es de $17.600 por tonelada de carbono equivalente, pero, en caso de que se certifiqué ser carbono neutro, no se causará este impuesto.

Lo que se destaca de esta propuesta es que finalmente se le va a cobrar este impuesto al carbono térmico, pues, aunque desde el 2016 tanto el petróleo y el gas tenían este impuesto, el carbono había quedado excluido. “Tratándose de gas y derivados del petróleo, el sujeto pasivo del impuesto será quien adquiera los combustibles fósiles del productor o el importador; el productor cuando realice retiros para consumo propio; y el importador cuando realice retiros para consumo propio”, señala el documento.

Según explica uno de los expertos consulados, quien pidió reserva de su nombre, lo que logra este impuesto no es disminuir como tal el consumo de carbono, y con esto sus emisiones, sino recaudar fondos para invertirlos en programas de mitigación y adaptación al cambio climático e impactos ambientales. De hecho, el articulo dice, explícitamente, que lo recaudado a través de este impuesto se destinará al Fondo de Cambio Climático y Desarrollo Sostenible (FONCLIMA), del cual hablaremos más adelante.

Ahora, si hay una crítica a este impuesto es que su cobro será demorado. Otro experto, quien también pidió reserva de su nombre, señala que el criterio de progresividad no es ambicioso y se demorará mucho para entrar completamente en vigencia. A lo que se refiere es que, según el documento, tanto para “el gas natural y el gas licuado de petróleo utilizados para generación de energía eléctrica, y del carbón, la tarifa del impuesto se aplicará bajo la siguiente gradualidad”.

Para los años 2022 y 2023, será del 0%; para el 2024, será el 20% del valor de la tarifa plena; para el 2025 aumentará a 40%, para el 2026 será del 60%; para el 2027 de 80% y sólo a partir del 2028 tendrá la tarifa plena. Esto, comenta, es incongruente con metas como la reducción del 51% emisiones de gases efecto invernadero para 2030 que se puso el Gobierno de Duque, pues la medida entraría en su total vigencia ya muy tarde.

Sin embargo, para Sergio Isaza, gerente de Gestión de Riesgos Sostenibles (GRS), este plazo escalonado hasta 2028 da chance a las empresas para que realicen una transformación tecnológica pues les pone el reto, por ejemplo, de ser carbono neutro para ese año y así evitar el impuesto. “Si estos impuestos, además, incentivan a que el sector privado invierta en la reforestación y en cuidar en nuestros bosques, mitiga dos impactos a la vez”.

Uno de los críticos de esta propuesta, claro, ha sido la Asociación Nacional de Empresas Generadoras. En un comunicado explican que este impuesto se trasladará a los usuarios. “Se generaría un alza en el precio de los contratos de generación de energía eléctrica del orden de $18 por kilovatio/hora, lo que representará un impacto sobre los consumidores finales cercano a 1.3 billones de pesos/año, que se reflejará en las tarifas de todos los usuarios, incluyendo los más vulnerables”, comentan. Calculan, además, que esto implicaría que para un usuario residencial el valor de la electricidad aumentará entre el 4% y el 6%, mientras para que un usuario industrial se incrementaría hasta en un 7% y 12%.

Pero Guillermo Rudas, economista de la Universidad Externado de Colombia, Máster en Economía Ambiental y de Recursos Naturales de University College London y profesor, da un parte de tranquilidad. “Hay modelos de análisis que demuestran que, contrario a lo que afirman los gremios y el Ministerio de Minas, este impuesto no tiene un impacto significativo en el precio final de la energía”. (Le sugerimos: Solo 30% de lo recaudado con el impuesto al carbono iría al cuidado del medio ambiente)

Fondo de Cambio Climático y Desarrollo Sostenible (FONCLIMA)

El artículo 131 habla de la creación de FONCLIMA, una bolsa a la que llegarán recursos de distintas partes para “la a ejecución de planes, programas y proyectos, de índole nacional o territorial, orientados a la mitigación y adaptación al cambio climático, la protección y conservación de los recursos naturales, la reducción de la contaminación ambiental, la reconversión tecnológica, y la innovación, emprendimiento y reconversión laboral asociados a la transición hacia una economía sostenible y baja en carbono. Así mismo, tendrá por objeto contribuir a la reducción de la vulnerabilidad fiscal del Estado asociada al cambio climático y a la contaminación ambiental”.

El dinero que llegue a este fondo llegará de distintas partes, como el impuesto al carbono del que hablamos anteriormente, el Presupuesto General de la Nacional, cooperación internacional, donaciones, rentas que vengan de reducción de emisiones (como venta de bonos de carbón) y otras.

El Fonclima, para los expertos es una gran idea. Dos de ellos, por ejemplo, destacan que para que el Fondo desembolse parte de la plata (una que irá en una subcuenta llamada “Desarrolle Sostenible Territorial” se tendrán que presentar proyectos y programas específicos que lo soliciten. Es decir, que no sean transferencias directas a territorios o regiones, sino a proyectos específicos que ya vienen con una hoja de ruta, lo que hace más efectivo el gasto.

El “pero” que pone uno de los expertos es la conformación del Consejo Directivo del Fonclima. Este, según el documento, “contará con un Director Ejecutivo y un Consejo Directivo. El Consejo Directivo estará integrado por cuatro (4) miembros del Gobierno nacional y tres (3) miembros independientes designados por el presidente de la República, de reconocido prestigio profesional o académico”. El experto, en este caso, ve con sospecha que no se haga explicito que uno de estos puestos vaya para el Ministerio de Ambiente o alguien del Sistema Nacional Ambiental de Colombia (SINA). Es decir, no ve con confianza que la plata y decisiones de ambiente queden en las manos de Hacienda. (Lea: La plata del impuesto al carbono que se le embolató a Minhacienda)

Para Isaza, en cambio, que gente independiente al Gobierno haga parte de este Consejo, sobre teniendo en cuenta que se habla de “profesionales y académicos” es un ejemplo que las decisiones que tome el Consejo serán equilibradas y pertinentes.

Creación del impuesto a plástico para envases de un solo uso

Otro de los puntos importantes, y celebrados desde el punto de vista ambiental, es que la propuesta cree el “impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizado para envasar, embalar o empacar bienes”. La tarifa del impuesto es de 0.00005 Unidad de Valor Tributario (UVT) por cada gramo del envase, embalaje o empaque. Vale recordar que, para 2021, el UVT equivale a $36.308.

A los envases de plástico para fármacos y medicamentos no se les cobrará este impuesto. Lo mismo sucederá si se presenta una Certificación de Economía Circular. Y, al igual que sucede con el impuesto al carbono, lo recaudado irá a parar al Fonclima.

Los expertos consultados no le vieron problemas a esta propuesto. De hecho, la ven con buenos ojos. Isaza recuerda que con el impuesto a las bolsas plásticas se ha logrado recaudar un monto de recursos considerables. Para 2019 se estima que se había recaudado casi $23.000 millones y, según el Ministerio de Ambiente, se había reducido en un 53% su consumo. Y, aunque una de las objeciones por parte de Acoplasticos al impuesto a las bolsas era qué no tenían un destino fijo, este impuesto a los envases plásticos sí lo soluciona: el Fonclima. (Lea: Uso de bolsas plásticas en tiendas se redujo 50%: Minambiente)

Ante este impuesto, sin embargo, Acoplasticos tiene varias dudas. En un comunicado explican que la “tarifa del impuesto puede significar hasta el 50% del valor del envase o el empaque, lo que podría significar cerca del 5% de incremento en los precios de muchos productos de la canasta básica”.

Que los carros eléctricos y los más nuevos, paguen menos impuestos

Los impuestos a los vehículos, que no tendrán los carros eléctricos, tendrán un criterio ambiental en la medida que, lo más viejos y que generen más emisiones de gases efecto invernadero, tendrán que pagar más impuestos. Esta nueva medida, según Rudas, “corrige una señal perversa actual que premia a los vehículos más contaminantes al cobrar un impuesto vehicular que depende exclusivamente del valor comercial del vehículo: los más antiguos (más contaminantes y de menor precio) pagan actualmente impuestos vehicular prácticamente nulo”. Sin embargo, al igual que sucede con el impuesto al carbono, Rudas critica que esto se hará “con una gradualidad muy lenta”.

La gradualidad para esta propuesta es la siguiente: para los años 2022 a 2025 será de 0 UVT; para 2026 de 0,45 UVT; para el 2027 de 0,9 UVT y para 2028 de 1,5 UVT.

Impuestos a los plaguicidas

Según el documento, desde el 1 de enero de 2022 se creará el impuesto a los plaguicidas. La tarifa del impuesto al consumo de plaguicidas será del 8% y, como en los otros casos, el recaudo irá al Fonclima. Aunque se trata de uno de los temas que menos ha hecho ruido, quizá será uno de los más polémicas, pues impactaría de alguna manera al sector agro.

Uno de los expertos explicó que a pesar de que el campo colombiano ha sido muy improductivo, y este impuesto al plaguicida podría agudizarlo, se debe tomar más bien como un potencial para que la economía agro de Colombia sea más ambiental. “Es una oportunidad para mejorar el sistema entero”. Cabe aclarar que los plaguicidas de base biológica no tendrán que pagar este impuesto.

Lo malo y lo que falta

En su idea general la propuesta de los “impuestos ambientales” o la parte climática de la reforma tributaria va por buen camino. Sobre todo, analizándolo desde un punto de vista netamente ambiental. Pero, como toda propuesta, tiene sus vacíos.

Para Isaza un punto critico es que se propone a gravar con el 5% a los inversores de energía para sistema de energía solar con paneles solares, paneles solares y controlador de carga para sistema de energía solar con paneles. Es una medida que no tiene sentido no solo con las otras propuestas, sino con la hoja de ruta a nivel mundial de hacer una transición hacia una matriz energética con energías renovables no convencionales y, de nuevo, con el propósito a nivel Colombia de reducir los gases de efecto invernadero en un 51% a 2030.

De hecho, esta propuesta cambiaría lo que estableció la ley de energía renovables (ley 1715 de 2014), que, con el fin de volver estas energías más competitivas, les quitó el IVA.

Otro de los expertos, por su parte, cree que un vacío grande es que la propuesta no mencione nada sobre biodiversidad. Explica que no se plantean esfuerzos tributarios sobre cómo gestionar el capital natural del país: a las hidroeléctricas no se les cobra por el servicio de agua, a los del agro por los servicios de polinización y a las ciudades por los bosques, que evitan, entre otras que se inunden.