Un confuso proyecto de ley sobre pesca de tiburones y rayas marinas

Aunque actualmente los representantes y senadores se encuentran en receso legislativo, las acciones que se generan en el Congreso de la República siguen provocando noticias a pocos días de que se acabe el año. En esta ocasión un proyecto de ley, que fue aprobado en primer debate el 2 de diciembre, llamó la atención de biólogos marinos e incluso del Ministerio de Ambiente, pues busca prohibir una actividad que hoy se encuentra prohibida por la normatividad del país.

Se trata del Proyecto de Ley 017 de 2022, “por la cual se prohíbe la pesca industrial de peces cartilaginosos, el aleteo y se dictan otras disposiciones”, presentado por el senador del Partido Alianza Verde, Fabían Díaz Plata. La iniciativa también busca prohibir la “comercialización nacional e internacional de los productos de la pesca incidental de estos peces, así como su importación”, y establecer nuevas cuotas de pesca incidental.

Aunque actualmente los representantes y senadores se encuentran en receso legislativo, las acciones que se generan en el Congreso de la República siguen provocando noticias a pocos días de que se acabe el año. En esta ocasión un proyecto de ley, que fue aprobado en primer debate el 2 de diciembre, llamó la atención de biólogos marinos e incluso del Ministerio de Ambiente, pues busca prohibir una actividad que hoy se encuentra prohibida por la normatividad del país.

Se trata del Proyecto de Ley 017 de 2022, “por la cual se prohíbe la pesca industrial de peces cartilaginosos, el aleteo y se dictan otras disposiciones”, presentado por el senador del Partido Alianza Verde, Fabían Díaz Plata. La iniciativa también busca prohibir la “comercialización nacional e internacional de los productos de la pesca incidental de estos peces, así como su importación”, y establecer nuevas cuotas de pesca incidental.

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Sin embargo, como le aclaró a este diario la Dirección de Asuntos Marinos, Costeros y Recursos Acuáticos (Damcra), del Ministerio de Ambiente, estas actividades ya se encuentran restringidas en el país desde marzo del año pasado. Es decir, desde un año y cuatro meses antes de que el senador Díaz radicara su proyecto de ley. El Espectador buscó al congresista durante más de una semana, pero hasta el cierre de esta edición no fue posible hablar con él.

Antes de abordar los reparos que biólogos marinos, abogados con experiencia en temas ambientales y el mismo Ministerio de Ambiente tienen sobre esta iniciativa, es importante aclarar qué son los peces cartilaginosos: conocidos como condrictios (clase Condrichthyies), son un grupo de peces compuestos por cerca de 1.188 especies, entre tiburones, rayas marinas y quimeras. En Colombia, según el Plan Ambiental para la Protección y Conservación de estos animales, que emitió la cartera ambiental en agosto de este año, se ha confirmado la presencia de 138 especies, de las cuales 76 son tiburones y 62 son rayas.

Las críticas al actual proyecto de ley

Como nos dijo la Damcra, del Minambiente, el actual proyecto de ley tiene varias deficiencias desde el punto de vista técnico, razón por la cual el equipo jurídico de esa cartera está elaborando un concepto técnico que le enviará al senador Díaz en las próximas semanas. Uno de ellos, que también anotó Carlos Julio Polo, un biólogo marino que trabajó en la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca (Aunap), al leer la iniciativa del senador Díaz, fue que en el apartado de “normatividad relacionada”, faltaban las disposiciones más recientes que se han emitido al respecto.

Una omisión importante si se tiene en cuenta que, por ejemplo, la Resolución 380, que emitió la Aunap el 5 de marzo de 2021, cambió por completo el panorama de la pesca de tiburones, rayas marinas y quimeras en el país. (Puede ver: Los “gatitos” también son una amenaza para especies silvestres)

Aunque pasó un tanto inadvertida en la agenda pública del país, esa resolución dejó en firme una decisión que había tomado ese mismo día el Comité Ejecutivo para la Pesca, una instancia en la que participan funcionarios de los ministerios de Agricultura y Ambiente, así como el director de la Aunap. Allí, básicamente, definen qué especies pueden ser aprovechadas, en qué cantidades y si existen tallas mínimas y vedas.

La determinación que tomó ese comité a inicios de marzo del año pasado fue que, a partir de esa fecha, los tiburones, rayas marinas y quimeras pasarían a ser considerados como recursos hidrobiológicos no pesqueros. Hasta ese momento, y desde 2010, esta serie de animales eran considerados como un recurso pesquero, lo que permitía a grandes rasgos que fueran aprovechados industrial y artesanalmente.

Si bien puede sonar complejo, las diferencias entre los recursos pesqueros y los hidrobiológicos no pesqueros son fáciles de entender. La primera, quizá la más importante, explican desde el Damcra, “es que los animales que se encuentran en esta última categoría no son susceptibles de comercialización, ni industrial ni artesanal, pero los primeros sí”. Es decir, con este cambio en Colombia está prohibido pescar o cazar a estas especies desde hace más de un año y medio.

La segunda diferencia tiene que ver con cuál es la autoridad competente en cada uno de los casos. Mientras la Aunap es la responsable de los recursos pesqueros, el Ministerio de Ambiente lo es para los hidrobiológicos no pesqueros. Esto es relevante, pues tan solo 13 días después de la resolución de la Aunap, la cartera ambiental emitió el Decreto 281, en el que estableció que se debía crear el Plan Ambiental para la Protección y Conservación de Tiburones, Rayas Marinas y Quimeras. Este documento, que especifica acciones y metas que deberán ser implementadas hasta 2035, busca adoptar “nuevas medidas de manejo y conservación de carácter ambiental que garanticen su conservación”.

Otra de las determinaciones que se derivaron de la nueva normativa y que, a criterio de Polo y el Minambiente, el senador Díaz también puede estar obviando, tiene que ver con las cuotas de pesca incidental de estas especies. La pesca incidental, explica el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF, por su sigla en inglés) se refiere a la captura no intencional “de peces y especies marinas resultado de las prácticas insostenibles de pesca”. Mientras los tiburones, rayas marinas y quimeras fueron considerados como un recurso pesquero, la Aunap establecía anualmente unas cuotas de pesca incidental de estas especies.

Por ejemplo, para 2017, esta autoridad determinó que para la pesca industrial el porcentaje de incidentalidad que involucrará a estas especies no podía superar el 35 % de la captura total en una faena de pesca. Sin embargo, esto cambió con la nueva normatividad. Ahora, según la Damcra, es del 0 %. El problema con el proyecto de ley de Díaz, dice Polo, es que en el artículo 3 establece una cuota de pesca incidental para la pesca industrial del 15 %. “Esto sería un retroceso respecto a los porcentajes de pesca incidental”, afirma Polo. (Puede ver: El rol del sistema financiero para revertir las crisis del planeta)

La iniciativa del congresista igual daría lugar a “revivir” las cuotas de pesca incidental para la pesca artesanal, algo que actualmente no contempla la normativa. Según explicó la Damcra, en el actual Plan de Manejo solo hay una pesca incidental permitida, y es la que se puede generar en los municipios costeros del Pacífico y Caribe, y que solo podrá ser aprovechada si cumple dos condiciones. La primera es que los animales no puedan ser devueltos vivos al mar. La segunda es que provengan de la pesca de subsistencia, por lo que la comercialización también está prohibida en estos casos. En otras palabras, los lineamientos actuales son más estrictos que los propuestos por el senador.

Después de comprender que la normativa vigente ya prohíbe lo que busca prohibir la iniciativa legislativa, una de las preguntas que puede surgir es: ¿es necesaria la ley?

“Nosotros tenemos la misma pregunta”, respondieron desde la Damcra, del Minambiente, al trasladarles esta inquietud. Aseguraron, además, que la iniciativa legislativa los tomó por sorpresa. Al no obtener respuesta por parte del senador Díaz, esta dirección del Ministerio de Ambiente se aventuró a lanzar una hipótesis de las motivaciones del senador: “Puede estar buscando que, al ser ley, estas disposiciones tengan una mayor jerarquía que los decretos y resoluciones que actualmente existen”. En otras palabras, por la jerarquía normativa que existe en el país, una ley está por encima de los decretos y resoluciones.

Asumiendo que esta fuera la motivación del congresista, surge otra pregunta: ¿tendría sentido? Antes de continuar es importante aclarar que al no tener respuesta por parte del senador, entramos en un campo meramente especulativo. Sin embargo, para responder a dicha inquietud, consultamos a Alexánder Restrepo, abogado fundador de la firma jurídica Aral y quien tiene casi tres décadas de experiencia en derecho ambiental. La respuesta corta es “no”. Además de considerar que puede ser una pérdida de tiempo, Restrepo cree que puede ser peligroso, pues, como también dijo el biólogo marino Carlos Julio Polo, puede afectar la estructura normativa vigente y generar una serie de retrocesos.

Esto, en términos un poco más técnicos, quiere decir que la iniciativa legislativa “debe estar ajustada a la progresividad de la norma, es decir, que esta sea más estricta”, explica Mauricio Madrigal, director de la Clínica Jurídica de Medio Ambiente y Salud Pública (MASP) de la Universidad de los Andes. Aunque Madrigal reconoce que hasta ahora se trata de un proyecto de ley y que hay que nutrirlo con el concepto del Ministerio de Ambiente, destaca que esta iniciativa puede servir de ejemplo para hablar de lo que está pasando con la agenda ambiental en el país.

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“En términos generales, se encuentra abundancia de iniciativas, muchas de ellas interesantes, pero que no necesariamente se articulan con lo que ya existe, por lo que tienen poca vocación de cumplimiento”. Tanto para él como para su colega Restrepo, la raíz del problema puede estar en que iniciativas como esta muestran que los congresistas están enfocados en “sacar y sacar leyes, en un país donde el problema es el incumplimiento de la ley”. Por eso, Restrepo considera que sería más útil hacer control político de la normatividad actual, antes de crear una nueva.

Mientras el Ministerio de Ambiente trabaja para enviar próximamente un concepto sobre el proyecto al senador Díaz, la iniciativa, que fue aprobada por unanimidad en la Comisión Quinta del Senado, será debatida en la plenaria de esta corporación una vez los congresistas regresen del receso legislativo.