Cambio climático: el nuevo factor en las licencias ambientales en Colombia

El próximo 11 de enero se cumple el plazo de seis meses que la Corte Constitucional le dio al Ministerio de Ambiente para incluir el cambio climático como parte de las consideraciones a la hora de otorgar licencias ambientales. Estas se entregan para la construcción y operación de proyectos que puedan generar un impacto en los ecosistemas, como la construcción de vías, proyectos energéticos o la extracción de minerales. Hasta ahora los estudios sobre el impacto de esos proyectos no han contemplado la crisis climática.

El próximo 11 de enero se cumple el plazo de seis meses que la Corte Constitucional le dio al Ministerio de Ambiente para incluir el cambio climático como parte de las consideraciones a la hora de otorgar licencias ambientales. Estas se entregan para la construcción y operación de proyectos que puedan generar un impacto en los ecosistemas, como la construcción de vías, proyectos energéticos o la extracción de minerales. Hasta ahora los estudios sobre el impacto de esos proyectos no han contemplado la crisis climática.

La decisión se tomó en julio, mediante una sentencia en la que la Corte determina que los estudios de impacto ambiental “deben incluir una evaluación de los impactos en materia de cambio climático”. El alto tribunal consideró que no tener en cuenta estos impactos va en contra de los artículos 79 y 80 de la Constitución, que establecen el derecho de las personas a disfrutar de un ambiente sano y el deber del Estado de planificar el uso de los recursos naturales, garantizando la sostenibilidad y conservación del ambiente.

Los estudios de impacto ambiental son uno de los requisitos que debe cumplir un proyecto para obtener la licencia ambiental antes de su construcción y puesta en marcha. Fueron reglamentados por primera vez en 1993, cuando se estableció que debían contener información sobre “localización del proyecto, los elementos abióticos, bióticos y socioeconómicos del medio que puedan sufrir deterioro por la respectiva obra o actividad, para cuya ejecución se pide la licencia, y la evaluación de los impactos que puedan producirse”, según el artículo 47 de la Ley 99 de ese año.

Los requisitos para presentar este tipo de estudios se han vuelto cada vez más estrictos. La versión más reciente de la metodología que se debe seguir para realizarlos fue publicada en 2018. Se trata de un documento de 230 páginas con el paso a paso de la elaboración y los contenidos para explicar el proyecto, exponer sus impactos ambientales y la forma en la que podría mitigarse. Por ejemplo, allí las empresas tienen que demostrar que la forma en la que se construirá el proyecto, en comparación con otras alternativas, es la más sostenible. También que el proyecto ha sido socializado con las comunidades que podrían verse afectadas por su construcción.

A pesar de esto, en el país hay varios casos de conflictos en los que las comunidades han protestado por no haber sido incluidos adecuadamente en la planificación de los proyectos o por padecer consecuencias derivadas de la construcción de estos. Uno de los más recientes es Hidroituango, en el que se han documentado afectaciones a la salud y a las dinámicas de vida de poblaciones cercanas al proyecto. Otro caso es el de El Hatillo, una vereda de El Paso, Cesar, que ha esperado más de 10 años una reubicación por las afectaciones que la minería de carbón generó en su territorio.

El Ministerio de Ambiente está preparando una nueva metodología que busca, además de cumplir con la orden de la Corte Constitucional, incluir requisitos que eviten este tipo de conflictos en el país. El documento, de más de 450 páginas, estuvo abierto para consulta ciudadana hasta el 13 de diciembre, y sería publicado en los próximos días. Aunque incluye varios aspectos que mejorarían el proceso de licenciamiento ambiental en el país, su implementación plantea varias discusiones.

Los impactos del cambio climático

La metodología para la presentación de estudios ambientales en Colombia pasaría de no tener ninguna consideración relacionada con el cambio climático, a plantear más de 100 aspectos en los que deberá tenerse en cuenta.

En el documento se explica que el cambio climático podría modificar cómo ocurren los fenómenos climáticos extremos, afectando su frecuencia, intensidad y el tiempo del año en que suceden. En otras palabras, el cambio climático podría hacer que estos eventos sean más comunes, más fuertes o que ocurran en momentos del año en los que no son usuales.

Como parte de los requerimientos, los proyectos deberán estimar el impacto que su construcción y operación podría generar en términos de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), así como un plan para mitigarlas y compensar aquellas que no puedan evitarse. Además, la nueva metodología implica considerar esta variable en varios momentos del estudio ambiental, como en el análisis de los impactos sociales o la planificación del proyecto.

Álex Flórez, director de derecho ambiental y sostenibilidad de la consultora CMS Rodríguez-Azuero, que asesora proyectos en estos temas, considera que es una novedad que está “directamente relacionada con los compromisos de descarbonización de Colombia en el Acuerdo de París”. Allí Colombia se comprometió a reducir sus emisiones de GEI, y este componente en la metodología apuntaría a alcanzar ese objetivo.

Sin embargo, a Juan Pablo Soler, integrante de Comunidades SETAA, una organización que investiga las afectaciones de proyectos energéticos a algunas comunidades en el país, le inquieta que la metodología “se pueda limitar a la mitigación de GEI” y no reconozca otros efectos importantes del cambio climático, como la necesidad de invertir en la adaptación de las comunidades a los efectos que este produce.

Frente a esto, el Ministerio de Ambiente respondió en un cuestionario enviado por El Espectador que buscan que desde la descripción del proyecto “se incluyan consideraciones que faciliten la adaptación al cambio climático y la mitigación de GEI de los proyectos; (...), que se desarrolle una evaluación del riesgo por cambio climático, a partir de modelaciones ambientales, y que la evaluación de los impactos ambientales se haga contemplando escenarios de cambio climático, es decir, que se prevea qué impactos van a ocurrir y cuál será su magnitud bajo estos escenarios”.

Esto implicaría, además, que los planes de manejo ambiental de los proyectos incluyan formas de prevenir o compensar los impactos del cambio climático. Un ejemplo de esto sería desarrollar cultivos más resistentes a las sequías, para evitar que un período sin lluvias genere pérdidas económicas o alimentarias en una comunidad.

Incluir estos aspectos “va a tener una repercusión positiva, pero se requiere una articulación con las entidades del Estado para que los proyectos respondan a las necesidades de mitigación del sector al que pertenezca (energético, transporte, hidrocarburos, etc.), pero también a lo que requiere el territorio en el que se va a desarrollar”, apunta Flórez. Se refiere a la participación que deben tener las comunidades que podrían verse afectadas en la elaboración de estos estudios.

La “licencia social” de los proyectos

Otro de los aspectos que quiso abordar el Ministerio de Ambiente en la nueva metodología es la incorporación del Acuerdo de Escazú a las leyes ambientales del país. Allí se contempla, entre otras cosas, la necesidad de garantizar una participación efectiva de las comunidades y el respeto de sus derechos a la hora de tomar decisiones que puedan afectarlas.

Soler destaca que el documento publicado incluye el enfoque de derechos humanos a la hora de realizar estudios de impacto ambiental, algo que cree que es importante, porque “reconoce que se puede prevenir la vulneración sistemática de derechos a la hora de hacer proyectos que requieran licencia ambiental”. Pero considera que llevarlo a la práctica tiene varios retos, como garantizar que las personas conozcan y estén involucradas en el estudio, algo que hay que “robustecer”.

En esto coincide Flórez, para quien las solicitudes de licencia ambiental suelen tener los aspectos ambientales del estudio cubiertos, mientras que “en lo social es donde normalmente aparecen las barreras. A veces mostrar actas de reunión o videos de la socialización no es suficiente. Hay que ir más allá”. El investigador considera que es necesario que los proyectos cumplan integralmente con los componentes sociales del estudio, con el fin de tener una “validación” a la hora de construir el proyecto. Esto es parte de las consideraciones del Acuerdo de Escazú.

El Ministerio de Ambiente afirma que “la metodología en su conjunto fue ajustada buscando asumir de forma directa las directrices establecidas en el Acuerdo de Escazú, lo cual es evidente en varios de sus numerales. No solamente la caracterización socioeconómica incorporó orientaciones a este respecto, sino también se complementaron apartados como el de lineamientos de participación y el de consideraciones generales, con el fin de desarrollar integralmente este mandato”.

Allí surge otro reto que tiene que ver con las capacidades de las autoridades ambientales para garantizar el cumplimiento de los nuevos requisitos. El Minambiente dice que la Agencia Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) tiene a los profesionales necesarios para cumplir con esto. Pero reconoce que “existen otras autoridades ambientales regionales con pocos recursos y capacidades”, por lo que esperan hacer un proceso de difusión y capacitación para introducir los cambios propuestos. Además, aseguran que el cobro que se hace por el análisis de la solicitud de licencia ambiental debería garantizar que la autoridad cumpla con esa tarea.

¿Quién hace los estudios de impacto ambiental?

Los estudios de impacto ambiental para solicitar licencias son contratados por las empresas encargadas de la construcción de los proyectos. Ese servicio lo prestan universidades, centros de investigación o empresas de consultoría privadas. Allí, de acuerdo con Soler, surgen dos cuestionamientos: que los profesionales que realizan el estudio no necesariamente conocen el territorio que van a analizar; y que podría generarse un conflicto de interés al ser la misma empresa que se beneficiará del proyecto la que contrata una investigación sobre su impacto.

Esta es una discusión que se ha planteado desde hace varios años. Para Flórez, este es un mecanismo que funciona por la existencia de una metodología, pues “a las empresas les interesa entregar un buen estudio. Si no lo hacen, puede ser rechazado, perdiendo el tiempo y el dinero que invirtieron en hacerlo”.

El debate también se ha dado al interior de la cartera de Ambiente. “Se ha llegado a proponer que los interesados en desarrollar proyectos sujetos a licencia ambiental, en cambio de contratar consultoras especializadas en este tipo de estudios dirijan los recursos de tales consultorías hacia entidades del estado, como por ejemplo, el Instituto de Hidrología Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam)”, explica la entidad.

Involucrar a las entidades del Estado en este trabajo tendría sentido, dice Flórez, teniendo en cuenta que “la información que se recopila en los estudios de impacto ambiental le sirve en el largo plazo a las autoridades ambientales para la toma de decisiones”. Hacerlo, sin embargo, requeriría de tramitar un proyecto de ley a través del Congreso, pues introduciría cambios estructurales a la normativa, algo que no puede hacer directamente el Ministerio.

Como parte de las decisiones que tomó la Corte, también se le pide al Congreso que trabaje en una ley que “incluya las variables, medidas y herramientas, que el Estado debe utilizar para la evaluación de los impactos que en materia de cambio climático pueden producir los proyectos, obras y actividades cuya ejecución requiera autorización”, por lo que es una discusión que podría llegar al legislativo en el futuro.

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