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En 1987, Bolivia firmó el primer acuerdo en la historia para intercambiar parte de la deuda externa de un país por acciones climáticas. Le debía US $650.000 a Citicorp Investment Bank y la organización Conservación Internacional se ofreció a pagar esa deuda a cambio de un compromiso: que el dinero que se ahorraba el Estado tenía que destinarse a crear aumentar el nivel de protección de la reserva de la biosfera de Beni y crear tres nuevas áreas protegidas cerca de esta, así como a garantizar su conservación durante 25 años.
Pero los resultados de esa negociación no llegaron tan pronto. El acuerdo recibió fuertes críticas en los años posteriores a su firma, entre otras cosas, porque su implementación se tardó más de lo esperado, como recuerda la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) en esta publicación.
Algo similar está ocurriendo en Ecuador, en donde, en mayo de 2023, se firmó el canje más grande registrado hasta ahora. El Gobierno de ese país anunció un intercambio de US $1.600 millones de su deuda por el compromiso de invertir más de US $300 millones “en actividades de conservación en el área de las Islas Galápagos”, según Anderson Caputo, jefe de la División de Conectividad, Mercados y Finanzas del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), entidad que respaldó esa transacción como garante.
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Un año después de firmado el acuerdo, las inversiones han avanzado poco y hay críticas que señalan una pérdida de soberanía del Gobierno ecuatoriano en la administración de ese territorio, como se advierte en una evaluación publicada por la Red Latinoamericana por la Justicia Económica y Social (Latindadd).
Gustavo Petro, presidente de Colombia, también ha insistido en implementar un acuerdo de este tipo en el país. La última vez, hace dos semanas, durante su discurso de apertura en la conferencia de biodiversidad en Cali (COP16), señaló que “es fundamental cambiar deuda por acción climática”.
Ahora, en la cumbre de cambio climático (COP29), que se está adelantando en Bakú, Azerbaiyán, se definirá una nueva meta de financiamiento para enfrentar la crisis climática (NCQG, por su sigla en inglés). Colombia y el bloque de países de América Latina y el Caribe ya han hecho pública su petición de que los canjes de deuda hagan parte de los instrumentos de financiación.
El presidente Petro canceló su asistencia el pasado domingo, pero en Bakú ya encuentra el ministro de Relaciones Exteriores, Luis Gilberto Murillo. La ministra de Ambiente, Susana Muhamad, pronto arribará a la ciudad. Uno de sus objetivos es presentar, junto a Francia, Alemania y Kenia, los primeros resultados de un panel de expertos de los cuatro países que está revisando cómo se puede utilizar el canje de deuda para mitigar el cambio climático.
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Un círculo vicioso
Desde el primer canje de deuda, el mundo ha vivido dos momentos en los que este mecanismo ha tomado fuerza. El primero fue en 2008, luego de la crisis económica que se originó en Estados Unidos y que terminó afectando a todo el mundo. El segundo lo estamos viviendo en este momento, como consecuencia de la pandemia por covid-19, como señala el informe provisional que presentará Colombia en Bakú.
De acuerdo con el panel de expertos que desarrollo el documento, “la pandemia por covid-19, la inflación de precios de combustibles y alimentos, el fortalecimiento del dólar, el incremento de las tasas de interés y, en muchos casos, los desastres climáticos y ambientales” afectaron a las poblaciones de países de ingresos bajos y medios, así como su capacidad para invertir en la mitigación del cambio climático.
Juan Camilo Cárdenas, Ph. D. en economía ambiental y el único colombiano que hace parte de ese grupo de expertos, lo define como un círculo vicioso “en el que se generan más necesidades sociales, más gasto público y un mayor endeudamiento. Eso se traduce en menos capacidad para tomar acciones climáticas”, algo que afecta particularmente a países de ingresos medios y bajos.
Esto se ve reflejado, por ejemplo, en el porcentaje de recursos que tienen que destinar para pagar su deuda. “Colombia destina más del 3 % de su PIB para pagar intereses de la deuda. El promedio de los países en vía de desarrollo es de 1,5 %”, señala Antonio Hill, magíster en estudios del desarrollo e investigador de Nature Resource Governance Institute (NRGI). Muchos países en un panorama similar destinan más en el pago de intereses que lo que pueden invertir en rubros como educación, salud o acción climática.
El panel de expertos concluye que esto no solo termina afectando la capacidad de los países para adaptarse al cambio climático, sino que incrementa su vulnerabilidad frente a eventos extremos del clima. “Estos países, con recursos naturales abundantes, podrían acelerar su extracción y degradación para cumplir con sus obligaciones del servicio de deuda y con las necesidades humanas”, advierten.
Girar hacia un círculo virtuoso, explican los expertos, haría que puedan tenerse inversiones en sectores como tecnología e infraestructura, a la vez que se mantienen los servicios ecosistémicos que brinda la naturaleza, como la mitigación de emisiones contaminantes y la prevención de ciclones. El canje de deuda podría ser una herramienta para lograrlo, pero, ¿cómo?
¿Qué es el canje de deuda?
El canje de deuda por acción climática es una alternativa frente a la “crisis de deuda que viven la mayoría de países en desarrollo”, explica Alejandra López Carvajal, directora de diplomacia climática en Transforma, un centro de pensamiento latinoamericano sobre la transición climática. En otras palabras, es un llamado a que no todo el financiamiento climático se base en el creciente endeudamiento de los países.
La negociación consiste en que el país deudor y el acreedor acuerdan una reestructuración en una parte o la totalidad de la deuda, que, idealmente, incluiría una condonación. Con los recursos que se liberan, el país deudor debe crear un paquete de inversiones en acción climática y establecer un plazo para cumplirlos. Caputo, del BID lo define como “una combinación única de garantías, subvenciones y préstamos concesionales, que permiten una acción climática inmediata sin aumentar la carga de la deuda del país”.
Los bancos multilaterales participan como garantes de operaciones que no incluyen la condonación de una parte de la deuda, sino que la reestructuran bajo nuevas condiciones de interés y plazo de pago. Sin embargo, el Gobierno de Colombia ha insistido desde 2022 en que lo que busca es una “condonación”.
Para López, esto tiene sentido si se considera que “en los últimos 10 años, en promedio, el 80% del financiamiento climático ha venido en forma de préstamos a tasa de mercado”. Es decir, préstamos sin concesiones o disminución de intereses por tratarse de inversiones en la mitigación del cambio climático.
En Bakú, las delegaciones están discutiendo cómo incentivar que los países tomen acciones que mitiguen el cambio climático, pero también cómo eliminar “elementos que las desincentivan, como el exceso de deuda”, asegura la investigadora. El primer borrador sobre la nueva meta de financiamiento climático que se está discutiendo en la COP29 no incluye el canje de deuda como instrumento de financiación, pero el bloque de países de América Latina y el Caribe ya lo puso sobre la mesa y la Unión Europea reconoció la necesidad de discutirlo.
Sin embargo, aún no hay un pronunciamiento frente a este tema por parte del bloque de países desarrollados, por lo que se desconoce su posición frente a la posibilidad de incluirlo como un instrumento de financiación. Además, el caso reciente de Ecuador ha planteado varios desafíos relacionados con su implementación.
Los efectos prácticos del canje
Además del poco avance que se ha dado en las inversiones para la conservación de las Islas Galápagos, la evaluación de Latindadd destaca que hay muchos aspectos del acuerdo que no son claros. Por ejemplo, aseguran que no hay mecanismos precisos para hacer seguimiento a los planes de conservación que se implementen para saber si cumplen con la normatividad ambiental ecuatoriana.
Esos mecanismos hacen parte de los acuerdos que negocia el país deudor y el acreedor, en donde “tienen que analizar lo que se ofrece y verificar que los planes de conservación en los que se vaya a invertir estén alineados con los intereses nacionales”, apunta Sebastian Tröeng, Ph. D. en ecología animal y vicepresidente ejecutivo de Conservación Internacional, la organización que financió el canje que hizo Bolivia en 1987.
Colombia tiene una posición “buena” para hacer este tipo de negociaciones, de acuerdo con Cárdenas: hace parte del grupo de países de ingresos medios y tiene un buen historial de pago de su deuda externa, algo que “indica que somos un país serio en el cumplimiento de ese tipo de compromisos y que el Estado tiene la capacidad para poder hacer las acciones climáticas”, explica el investigador.
Sin embargo, países con menores ingresos no tienen la misma ventaja que podría tener Colombia y, ante la necesidad de liberar recursos en el corto plazo, podrían aceptar condiciones que no les beneficien a futuro. Sobre esto, Latindadd recomienda que se diseñen auditorías hechas desde la sociedad civil para revisar las condiciones bajo las que se dan los canjes de deuda, para evitar que afecten los intereses nacionales a los que se refiere Tröeng.
Otro mecanismo que podría ayudar a que los países tengan una mejor posición a la hora de negociar es hacer coaliciones. “El ejemplo más claro es la posibilidad de crear un bloque de países amazónicos”, dice Cárdenas. También es necesario que haya “mecanismos de verificación detallados” para el cumplimiento de cada una de las inversiones que se haga con el fin de garantizar que el canje tenga resultados visibles en la conservación de la naturaleza y la acción climática.
Cárdenas resume los primeros hallazgos del panel de expertos en que hay una triple crisis de clima, deuda y naturaleza, por lo que “no hay un mejor momento” para tener esta discusión.
En los pasillos de la Zona Azul de la COP29 se dice que el canje de deuda no tendrá espacio en las negociaciones NCQG. Sin embargo, la iniciativa de Colombia, según Hill, sí podría ser “la antesala para discutir los cambios que deben hacerse en el sistema de financiamiento internacional, después de que el grupo de expertos presente sus resultados finales antes del Foro Internacional de Financiamiento para Desarrollo, que será en junio próximo, en Madrid, España”.
*Este artículo fue desarrollado con el apoyo de Climate Tracker Latinoamérica.