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Una serie de decisiones del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) ha reavivado un intenso debate sobre la protección de la biodiversidad en Colombia. En el año de la COP16, el gobierno de Gustavo Petro busca soluciones para una situación que involucra miles de cabezas de ganado, comunidades campesinas y millones de hectáreas de áreas protegidas.
La discusión se concentra en una resolución: la 7440 del 4 de julio de 2024, expedida por el ICA. En términos simples, la norma busca controlar un problema que está identificado en Colombia desde hace varios años: la presencia de ganadería en zonas protegidas donde, en principio, no debería existir esta actividad. Sin embargo, y según cifras oficiales, con fecha de corte de agosto de 2024, hay al menos 10.453 cabezas de ganado en el Parque Nacional Natural (PNN) Tinigua (ubicado en Meta y Caquetá); 7.446 en el PNN Paramillo (en Antioquia y Córdoba) y 7.022 en el PNN Sierra de la Macarena (en Meta),
La situación en esos parques es la más crítica, pero no es la única. De acuerdo con el reciente Censo Nacional Pecuario (ICA 2023), en los municipios asociados con áreas de Parques Nacionales Naturales (PNN) se encuentra cerca del 21 % del ganado bovino de Colombia. Las territoriales con mayor número de cabezas de ganado son Orinoquía (34 %), Caribe (22 %), Andes Noroccidentales (14 %), Amazonía (13 %), Andes Occidentales (12 %) y Pacífico (5 %). Como explica Sebastián Montoya, investigador de ganadería sostenible y magíster en Ciencias Agrarias de la Universidad Nacional, es sabido que “uno de los puntos críticos de esta problemática se da en los límites de las áreas protegidas y en sus linderos, que es en donde se desarrolla ganadería, la cual que genera un impacto”.
El problema es que la ganadería se ha identificado como una de las actividades que genera más presión sobre las áreas protegidas. Generalmente, está asociada a la deforestación. “Colombia es un país con un 75 % de suelo forestal, es decir, suelo no apto para la ganadería. El desarrollo de esta actividad ha motivado la deforestación. Investigaciones apuntan a que entre 8 y 9 millones de hectáreas del país son aptas para la ganadería, pero en la actualidad se dedican más de 39 millones a esta actividad”, explica, para dimensionar el panorama, Fernando Ruiz, magíster en Desarrollo Rural de la Universidad Javeriana y asesor en temas ambientales de varias agencias de cooperación internacional.
Entidades como la Corte Suprema y la Procuraduría han ordenado al Estado y, en específico, a entidades como el ICA y a ministerios como el de Ambiente y Agricultura, para que tomen cartas en el asunto y procuren que todo el ganado salga de los PNN. ¿Qué tanto avanza en ese camino la resolución del ICA?
¿Un incentivo para meter ganado?
La resolución determina en su artículo 1 que busca establecer las condiciones necesarias para que los predios ganaderos que crían bovinos y/o bufalinos mantengan (o no) su registro sanitario de predio pecuario (RSPP). Este es un documento clave, pues permite a los ganaderos criar ganado de manera legal y asegurarse de que cumplen con las normas de salud y bienestar animal. Según el ICA, la norma aplica a los predios que se encuentran en núcleos activos de deforestación, ubicados dentro de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales y los Parques Naturales Regionales.
La norma señala que quienes desarrollen una ganadería asociada a la economía familiar, campesina y comunitaria con bovinos y/o bufalinos, podrán seguir teniendo activo su RSPP. También podrán conservar su RSPP quienes pertenezcan a una población campesina que tenga acuerdos vigentes con las autoridades ambientales. En palabras simples, estas personas podrán seguir teniendo ganado dentro de las áreas protegidas de los parques naturales. Con quienes no hagan parte de estos grupos poblacionales, continúa la resolución, se comenzará el procedimiento administrativo de cancelación del RSPP.
Algo clave es que todos lo que se queden deberán suscribir acuerdos de conservación con Parques Nacionales Naturales o con la autoridad ambiental competente, tendientes a la reconversión y/o a la sustitución y reconversión gradual de la actividad rural sostenible.
En otras palabras, los ganaderos que quieran y puedan quedarse en PNN, deberán trabajar en colaboración con las autoridades para transformar su forma de operar, buscando alternativas que sean más amigables con el medio ambiente. O incluso, cambiar completamente su forma de producción. Esto significa que podrían dejar de criar ganado y adoptar otras actividades económicas que sean más sostenibles y que no generen presión sobre las áreas protegidas. Siempre, dice la norma, de manera gradual, una política que promueve el Gobierno nacional en cabeza del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Una de las dificultades, sin embargo, es que el Gobierno Nacional no ha podido establecer la base para suscribir estos acuerdos. Algunos funcionarios del ICA le expresaron a este diario que esto se debe a que Parques Nacionales no ha podido avanzar en las caracterizaciones por problemas de seguridad en los territorios y demoras en el censo de aquellas personas vinculadas en procesos de conservación o de agricultura regenerativa.
Gustavo Guerrero, procurador delegado de Asunto Ambientales, cree que la resolución tiene muchos problemas. “Termina empeorando la situación porque es una suerte de incentivo para que se introduzca el mayor número de ganado a parques. Se toman como una suerte de amnistía para que la gente pueda realizar esta actividad”, dice. “Una de las preguntas que hay que hacerse es cuántas hectáreas de bosque natural, cuánta biodiversidad se han perdido desde esa resolución, y cuánto se seguirá perdiendo hasta que no se tomen decisiones acertadas frente al ganado en estas zonas protegidas”.
En 2022, la Procuraduría fue una de las entidades que exhortó al ICA suspender y cancelar de manera inmediata el RSPP de las actividades ganaderas localizadas al interior de los PNN, “ante el incumplimiento de la normativa de uso de suelo y las restricciones y prohibiciones ambientales derivadas de su categoría”. Según dijo la Procuraduría en su directiva 06 de 2022, el ICA debía establecer una ruta a seguir para la reducción de inventarios en cada predio hasta su total eliminación, priorizando aquellos que tuvieran más de 80 cabeza de ganado. Por eso, Guerrero no entiende que el Instituto lo quiera permitir.
“Hubiésemos podido entrar a cancelar, pero decidimos cambiar un poco la semántica de las normativas para quitar la palabra, ‘suspender los RSPP’ por el verbo ‘mantener’ para el caso de comunidades vulnerables, pues esto estaba causando ciertas conflictividades con las comunidades y productores. En particular, había una petición de que no se aplicará a ‘rajatabla’ la medida, pues algunas familias y economías comunitarias dependen de esta actividad”, expresó un funcionario del ICA, quien pidió que su nombre no fuera revelado.
Los argumentos de los campesinos y productores de algunas de las zonas que podrían verse afectadas es que la ganadería constituye su único sustento, por lo que el Estado no podía quitarles su actividad productiva sin una alternativa.
El debate que ha causado esta resolución ha hecho que el Gobierno repiense su estrategia. El Espectador conoció que el Ministerio de Agricultura, bajo el nuevo liderazgo de Martha Carvajalino, está discutiendo con la cartera de Ambiente, que encabeza Susana Muhamad, qué hacer frente a la resolución y la presencia del ganado en las áreas protegidas.
Dificultades para cancelar registros
Si bien la resolución del ICA establece que cancelará los registros de la actividad ganadera que no cumpla con las condiciones establecidas, ha tenido dificultades para hacerlo. A la fecha, conoció este periódico, la entidad no ha logrado cancelar ninguno de estos RSPP porque el Gobierno aún no ha realizado el censo necesario para identificar a las familias que se ajustan a la definición de quienes pueden llevar a cabo esta actividad en áreas protegidas.
La norma aclara que la agricultura familiar, campesina y comunitaria se refiere a un “sistema de producción y organización gestionado y operado por mujeres, hombres, familias y comunidades campesinas, indígenas, afrodescendientes, raizales y palenqueras que habitan en los territorios rurales del país”. Mientras el Gobierno Nacional no haga el respectivo censo, no existe una caracterización que permita saber quién es un campesino en situación de vulnerabilidad y que ha suscrito acuerdos de conservación, y quién no lo es.
El Espectador conoció que por esta situación, la Procuraduría Inició una investigación disciplinaría contra Parques Nacionales, Corporaciones Autónomas, Fuerza Pública, Ejército, los ministerios de Agricultura y Ambiente, por la ausencia medidas ante el incumplimiento de órdenes en esta materia. Aunque este periódico consultó a Parques Naturales, la entidad no respondió.
Como medida preventiva, y hasta que se tome una decisión final, el ICA señala que ha bloqueado 13 veredas en el Sistema de Información para Guías de Movilización (SIGMA) con el propósito de “contribuir a la disminución del inventario en las zonas identificadas”. En palabras mucho más simples, el bloqueo significa que no se permiten movimientos de animales en estas zonas, es decir, no se podrá llevar ganado dentro o fuera de los predios, porque no se emitirán las guías sanitarias necesarias para moverlos.
Incluso si se llegan a establecer los acuerdos de conservación que permita la resolución del ICA, hay algunas dudas sobre la efectividad. “El estado no puede confiar todo su accionar a la efectividad de acuerdos de conservación, los cuales tienen preocupantes problemas para su monitoreo. Además, esto deja que tomen fuerza otros factores como lo son los grupos armados ilegales que son detonantes de las dinámicas de deforestación”, dice Guerrero.
¿Es posible una ganadería sostenible?
Otra de las propuestas que realiza la resolución es permitir la ganadería bajo ciertos lineamientos de ganadería sostenible, o, como lo pone la resolución, “tendientes a la reconversión y/o a la sustitución y reconversión gradual de la actividad ganadera”.
Esto se da en un contexto en el que se reconoce, cada vez más, el impacto medioambiental de la ganadería. Se estima que el sector agrícola contribuye a la crisis climática. Según informes de la FAO, la carne de vaca y los productos lácteos son responsables de un porcentaje significativo de las emisiones agrícolas, representando el 40% y el 20%, respectivamente. En conjunto, estas emisiones constituyen entre el 21% y el 37% de todas las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero (GEI).
De esta manera, una de las propuestas es lograr una transición más sostenible en estos sistemas a través de sistemas agroforestales o silvopastoriles, que, en teoría, reducen el impacto del ganado en los ecosistemas. Pero, ¿qué tan posible es esto?
Sin embargo, para Sebastián Montoya, magíster en Ciencias Agrarias y quien lideró un estudio reciente de cientos de fincas en el país con estos sistemas, hay que tener mucha cautela con estas apuestas. “En estas cosas hay que tener una posición rígida: en los parques nacionales naturales no tiene por qué haber ni una vaca, porque es un espacio dedicado a la biodiversidad. Pero sistemas como el silvopastoril, que mezcla árboles, forraje y el pastoreo de animales domesticados, puede generar un menor impacto y, sobre todo, ayudar a esa conversación de una conversión productiva de los productores”.
Esta es, de hecho, una de las apuestas del Ministerio de Agricultura, que está desarrollando un programa en el que se les compra un pedazo de tierra a ganaderos para que campesinos desarrollen sus cultivos, en búsqueda de lograr un mejor uso de la tierra y compactar las hectáreas dedicadas al ganado. Sus resultados aún están por verse.
*Este artículo es publicado gracias a una alianza entre El Espectador e InfoAmazonia, con el apoyo de Amazon Conservation Team.
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