“Fracking”: recomendaciones de la comisión de expertos al Gobierno Nacional

El Boletín 162 del Consejo de Estado (17 de septiembre, 2019) confirma la medida cautelar de suspensión provisional del Decreto 3004 (2013) y de la Resolución 90341 (2014), que hacen referencia a la exploración y explotación de hidrocarburos en yacimientos no convencionales (YNC). Y advierten que “el alcance de esta decisión no impide la realización de Proyectos Piloto de Investigación Integral (PPII)”, propuestos por la Comisión de Expertos convocada por el Gobierno Nacional. Teniendo presente este contexto, quisiéramos precisar los temas ambientales e institucionales propuestos por la Comisión (marzo, 2019).

El Boletín 162 del Consejo de Estado (17 de septiembre, 2019) confirma la medida cautelar de suspensión provisional del Decreto 3004 (2013) y de la Resolución 90341 (2014), que hacen referencia a la exploración y explotación de hidrocarburos en yacimientos no convencionales (YNC). Y advierten que “el alcance de esta decisión no impide la realización de Proyectos Piloto de Investigación Integral (PPII)”, propuestos por la Comisión de Expertos convocada por el Gobierno Nacional. Teniendo presente este contexto, quisiéramos precisar los temas ambientales e institucionales propuestos por la Comisión (marzo, 2019).

Nuestro análisis institucional, social y ambiental de Colombia nos llevó a identificar condiciones que deben ser superadas por el Gobierno Nacional, de manera previa a la implementación de los PPII. Una vez ejecutados los PPII, se debe adelantar la evaluación integral costo-beneficio que incluya aspectos sociales y ambientales, para tomar la determinación sobre una posible explotación con fines comerciales, en YNC, usando técnicas de fracturamiento hidráulico con perforación horizontal (FH/PH); técnica conocida como fracking.

Si los requisitos propuestos por la Comisión (unos previos y otros simultáneos a la ejecución de los PPII) no se cumplen de manera satisfactoria, a nuestro entender, la aplicación del principio de precaución significa que no se debe adelantar la actividad comercial del fracking. El cumplimiento de las condiciones propuestas debe ser certificado, con evaluación y seguimiento adelantado por una comisión independiente, con participación de la academia, las entidades gubernamentales relacionadas, y diversos grupos de interés de la sociedad civil.

La definición política de hacer o no fracking es una valiosa oportunidad para hacer ajustes estructurales y superar aspectos críticos, que hoy llevan a una precaria conexión entre la extracción de hidrocarburos y los beneficios, traducidos en desarrollo local en las regiones donde se adelanta esta actividad. Las condiciones propuestas por la comisión buscan asegurar que, si se llegase a dar, la explotación de YNC se articule a la gestión de territorios sostenibles. El desarrollo debe lograrse dentro de los límites y capacidades de los ecosistemas que lo soportan, para así mantener la calidad de vida y el progreso social.

Colombia, país tropical y megadiverso, con la mayor diversidad por unidad de superficie en el mundo, es sin duda un lugar particular que requiere un análisis específico y detallado, antes de tomar la determinación de hacer o no fracking en su territorio.

El mapa de los ecosistemas amenazados de Colombia (elaborado por Andrade y Etter, 2017) señala que veinte ecosistemas (25 % del total de ecosistemas) están en estado crítico; 17 ecosistemas (21 %), en peligro; y 14 ecosistemas (17 %), en estado vulnerable. Esto significa que el 63 % de los ecosistemas del país están amenazados, porque sus condiciones amenazan su permanencia y la provisión de servicios ecosistémicos. El análisis señala una concentración de impactos sobre los ecosistemas de las regiones Andina y Caribe, y arroja datos importantes sobre los cambios históricos y previsibles para el futuro. Asociados al cambio climático, estos cambios operan sobre los procesos bióticos y abióticos, en regiones como la Orinoquia, la Amazonia y el Valle del Magdalena. Se indica que los hidrocarburos aparecen como fuente de una muy alta amenaza en los ecosistemas nativos del Magdalena, tanto para las áreas originales como para las áreas remanentes de estos ecosistemas. Su destrucción o degradación anula o disminuye la provisión de beneficios económicos y sociales, asociados con su existencia.

La Constitución Política de Colombia (1991), en su Artículo 79, establece que es deber del Estado la conservación de áreas de especial importancia ecológica. Adicionalmente, el Artículo 80 señala que el Estado es el encargado del manejo de los recursos naturales, y debe garantizar su conservación, restauración o sustitución; además, de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental.

En la actualidad, hay escasa información de línea base sobre los ecosistemas terrestres y acuáticos (y su biodiversidad) del Valle del Magdalena Medio. Lo mismo sucede con el conocimiento de los sistemas hidrogeológicos. El Estudio Nacional del Agua (2018) reportó que el conocimiento que se tiene del 72 % de los acuíferos nacionales es insuficiente para definir alternativas de aprovechamiento.

Frente a este panorama, la Comisión recomendó al Gobierno Nacional tres etapas asociadas a la realización de los PPII.

Etapa uno

Previa a la ejecución del PPII, durante la cual es necesario adelantar actividades relacionados con temas sociales, técnicos e institucionales. Se debe cumplir la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública; divulgar toda la información disponible asociada e identificar carencias de información (ecosistemas, hidrogeología, sismicidad, etc.); identificar y divulgar la tecnología de mínimo impacto que se propone utilizar para el PPII; acordar manejo de riesgos en salud con pobladores cercanos al lugar donde se realizaría el PPII; identificar las necesidades institucionales, referidas a la capacidad para hacer seguimiento al PPII; ajustar la regulación para la selección, uso y seguimiento de tecnologías de mínimo impacto; construir la línea base social (salud, economía y uso de recursos naturales) y ambiental (ecosistemas terrestres y acuáticos); identificar necesidades de capacitación del personal local para participar de la actividades de PPII, y acordar los mecanismos de participación y veeduría ciudadana del PPII.

Etapa dos

Como parte de la ejecución de los PPII, durante la cual se debe: complementar la línea base de información ecosistémica, hidrogeológica y de sismicidad asociada a los PPII; identificar y gestionar los pasivos ambientales generados por la industria de hidrocarburos en el área de influencia de los PPII; asegurar una participación informada de las comunidades conexas a los PPII; acordar los mecanismos de participación comunitaria en caso de definir fracking comercial; realizar el diagnóstico y tomar las acciones para hacer la gestión de recursos públicos en las zonas productoras; definir tanto los mecanismos para identificar los beneficios económicos, a ser transferidos a las comunidades por eventual fracking comercial, como su uso para la gestión de territorios sostenibles con claros indicadores de desarrollo local; identificar y alcanzar las condiciones requeridas de fortalecimiento institucional, para que ANLA, ANH, SGC, Ideam, Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt, CAR, INS, Desarrollo Local y el Icanh tengan capacidad de seguimiento y control al nivel de las mejores prácticas internacionales; y lograr que las instituciones actúen como un sistema que funcione armónicamente. Todo lo anterior es necesario como parte del proceso de gestión de la licencia social, para una posible actividad de exploración y explotación comercial con fracking.

Etapa tres

Una vez realizados los PPII, deben ser analizados los resultados de la investigación integral y, observando el principio de precaución, definir si el país está listo para avanzar con la producción comercial. Esta se podría iniciar, siempre y cuando la evaluación costo-beneficio realizada de manera integral genere un balance positivo para el país y, según la información recopilada, los riesgos sean manejables. La rentabilidad económica sectorial es una condición necesaria, pero no suficiente.

La capacidad institucional actual no asegura la aplicación de las normas ambientales. Adicionalmente, el monitoreo y seguimiento a las licencias ambientales en los procesos de extracción de hidrocarburos en yacimientos convencionales (YC) es deficiente. Si no se mejora la capacidad institucional de las autoridades ambientales, no hay garantía de que las actividades en los YNC se realicen generando el mínimo impacto ambiental posible. Además, se requiere mayor capacidad institucional de las entidades responsables de gestionar el desarrollo local y una oportuna supervisión por parte de entes gubernamentales idóneos y de las comunidades, para lograr que la extracción de petróleo se convierta en motor para la gestión de territorios sostenibles y evitar que sea fuente de corrupción y conflictos sociales. Esto exige apoyo al desarrollo de las organizaciones de la sociedad civil gestoras de la sostenibilidad a escala territorial.

Hasta el día de hoy, la institucionalidad ha sido incapaz de crear sistemas integrados a escala territorial. No contamos con sistemas que permitan lecturas claras desde los territorios, para así tomar decisiones asertivas y usar, racional y sosteniblemente, parte de los excedentes generados por la extracción de hidrocarburos en la protección de la oferta natural y sus servicios ecosistémicos, soporte indispensable para la gestión de un territorio sostenible.

Dicha incapacidad institucional tiene como consecuencia que hoy la exploración de YNC no cuente con “licencia social”. Incluso, la oposición a la exploración de YNC, mediante el uso del fracking, se ha convertido en parte esencial de la polarización ideológica con fines electorales. Nuestra propuesta es convertir la discusión en torno a los YNC en la oportunidad para gestionar un pacto nacional que relacione la extracción de hidrocarburos con la gestión de territorios sostenibles y el desarrollo sostenible del país. Más que una política de gobierno es necesaria una política de Estado, donde se articulen todos los actores en torno a una nueva matriz energética que contribuya al desarrollo integral y sostenible.

Este pacto nacional constituiría una oportunidad para impulsar la diversificación de la economía y el cumplimiento de compromisos internacionales como el Acuerdo de París y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).

*Miembros de la Comisión de Expertos para la Exploración de Yacimientos No Convencionales.