La regulación de energías renovables cumple 10 años, dejando un balance agridulce
La Ley 1715, que regula y promueve las energías renovables no convencionales en Colombia, ha cumplido 10 años de vigencia. Para varias expertas, aunque se ha avanzado en la implementación de algunos proyectos, la ley ha estado marcada por la promoción del gas fósil, los incentivos para grandes generadores y los obstáculos para las pequeñas comunidades.
Esteban Tavera*
El 13 de mayo de 2014, el Congreso de la República de Colombia expidió la Ley 1715 por medio de la cual, según dicen sus mismas páginas, se promueve el “aprovechamiento de las fuentes no convencionales de energía, principalmente aquellas de carácter renovable, lo mismo que para el fomento de la inversión, investigación y desarrollo de tecnologías limpias para producción de energía, la eficiencia energética y la respuesta de la demanda”.
Este es un propósito que ha tenido relevancia en el escenario local y mundial debido a dos cosas principalmente. La primera es que el actual Gobierno ha puesto en el centro de la política a la transición energética, con especial mención al fortalecimiento de las comunidades energéticas, que son formas de asociatividad entre usuarios de servicios energéticos con el fin de generar, comercializar y usar energía eficientemente a través del uso de Fuentes No Convencionales de Energía Renovable.
La segunda se relaciona con los compromisos internacionales que ha asumido Colombia para transitar de una matriz energética dependiente de los hidrocarburos a una en la que tengan más protagonismo las fuentes no convencionales de energía renovable, como lo son la energía solar o eólica.
Por ejemplo, en la pasada COP 28, el gobierno de Colombia, junto a otros 115 gobiernos, se comprometió a triplicar la capacidad instalada para la generación de energía a través de fuentes renovables (principalmente solar y eólica), así como a duplicar la eficiencia energética para el año 2030; metas que están orientadas a alcanzar el objetivo del Acuerdo de París de que el planeta no se caliente por encima de 1,5 °C para finales de este siglo.
Pero, luego de 10 años de aplicación de la Ley 1715, ¿cuáles han sido los principales logros y desafíos? El Consejo Permanente para la Transición Energética Justa, una aglomeración de organizaciones que cuentan con amplia trayectoria en la investigación y promoción de la transición energética justa en Colombia, así como un funcionario del Ministerio de Minas y Energía de Colombia; dialogaron sobre esto y acá se reúnen algunas de las conclusiones más importantes.
Privilegios para grandes inversionistas
A pesar de que el Artículo 8 de la Ley promueve la autogeneración a pequeña y gran escala, para Mariana Villegas, integrante del centro de pensamiento Polen Transiciones Justas, lo que se ha evidenciado en estos 10 años de operación de la 1715 es que los grandes beneficiarios han sido las grandes empresas, lo cual ha ralentizado el despliegue de sistemas de autogeneración de energía por parte de ciudadanos y comunidades.
“Esta Ley ha sido concebida en beneficio de grandes corporaciones debido a que la formulación de sus incentivos tributarios, arancelarios y contables atrajo el interés y la inversión de este tipo de agentes, especialmente aquellos que ya generaban renta en Colombia. Dado que las actividades que hacen parte de la cadena del servicio público de electricidad, incluyendo la generación mediante estas fuentes no convencionales de energía renovable, son libres; las nuevas inversiones comenzaron a resultar atractivas, especialmente en proyectos de generación de gran y mediana escala”, explicó Villegas.
Esto lo que demuestra, según advierte la experta, es que desde el principio la Ley fue pensada en beneficio de las grandes empresas generadoras de electricidad, que son las que tradicionalmente han centralizado y concentrado el servicio público de electricidad en el país. Sin embargo, durante estos 10 años de aplicación, empezaron a surgir una serie de problemas.
El primero tuvo que ver con la insuficiencia de los beneficios tributarios, arancelarios y contables para permitir una verdadera competencia entre los nuevos proyectos basados en fuentes no convencionales de generación de energía y los proyectos de generación tradicionales, basados en fuentes convencionales como la hidroelectricidad a gran escala y los hidrocarburos (por ejemplo, el carbón o el gas fósil). Esto, según Villegas, impedía el ejercicio de la libre competencia por parte de las empresas que desarrollaran proyectos basados en fuentes no convencionales.
La respuesta del gobierno de Iván Duque (2018-2022) ante esto se centró en la creación de un mecanismo adicional, consistente en ciertas “subastas de contratos de largo plazo de energía” (“Subastas CLPE”) de dos puntas. Es decir, en las que podrían participar tanto quienes quisieran desarrollar proyectos de energías renovables, como comercializadores interesados en adquirir energía de estas fuentes.
Villegas cuenta que en un momento se pretendió que en este mecanismo también pudieran participar tecnologías convencionales en su mayoría fósiles pero finalmente quedó decidido que se dirigiera para las renovables no convencionales exclusivamente.
Sin embargo, el 14 de junio de 2023, el Consejo de Estado, basado en consideraciones de forma (relacionadas con vicios en la expedición de las normas) y no de fondo, anuló el decreto que creó el mecanismo de las Subastas CLPE (Decreto 570 de 2018) y las resoluciones posteriores expedidas por el Ministerio de Minas y Energía (Resoluciones 40791 y 40795 de 2018), y hasta este momento Colombia no cuenta con un mecanismo equivalente de subastas dirigidas a la promoción de proyectos basados exclusivamente en FNCER.
“Vale la pena mencionar que la ausencia de un mecanismo específico en este sentido afecta negativamente el desarrollo de nuevos proyectos basados en fuentes no convencionales de energías renovables, debido a la falta de incentivos que reduzcan su desventaja frente a las tecnologías y proyectos convencionales”, señaló Villegas.
El segundo problema tuvo que ver con la conexión a la redes de transporte (transmisión y distribución), que son las que permiten que la electricidad generada se pueda distribuir por el país. “En el momento en el que se expidió la Ley 1715 existía gran discrecionalidad por parte de los dueños de la red, que se llaman operadores de red. En la práctica, lo que se veía era que, como recibían numerosas solicitudes de proyectos de generación que querían conectarse, estos operadores definían el orden arbitrariamente. Y lo que empezó a ocurrir es que privilegiaban la conexión de proyectos basados en tecnologías convencionales”, contó Villegas.
Entonces, lo que sucedió fue que los proyectos de generación a partir de combustibles fósiles, como el carbón o el petróleo, ganaban puestos en la lista de espera de los operadores de red, aunque antes se hubieran recibido otras solicitudes de proyectos basados en energías renovables.
Y el tercer problema estaba en la superposición de proyectos de energías renovables con áreas concesionadas para la explotación de combustibles fósiles. Es decir, lo que se ha evidenciado al respecto es que, en algunas zonas del país, los proyectos de renovables eran obstaculizados por los titulares de contratos de exploración y producción de hidrocarburos, quienes alegaban que, al haber suscrito sus contratos con anterioridad, gozaban de preferencia para usar ese territorio. “Entonces ahí se evidenció, de entrada, que la industria petrolera por ejemplo tenía intenciones de bloquear el desarrollo de proyectos de fuentes no convencionales de energías renovables que se superponían superficialmente con el área de sus proyectos”, concluyó Villegas.
La Ley no contribuye a la desfosilización de la economía
Hay una conclusión que se desprende de lo mencionado por Mariana Villegas, y es que la Ley no ha contribuido a que los fósiles pierdan terreno frente a las energías renovables. Luisa Umaña, integrante del área de energía y justicia climática de Censat Agua Viva, apuntó otro elemento en esa dirección. Para ella, además de que la ley ha tenido serias dificultades para promover renovables, sí ha funcionado bien en la promoción del gas fósil, también conocido como gas natural.
“Yo diría que al día de hoy es evidente que en la Ley 1715 no hay una intención de desfosilizar la economía, tampoco se ha planteado así. Pero incluso las fallas que existen en la implementación de la Ley tienen que ver con la asimetría que existe con la promoción del gas como un combustible limpio, como un combustible saludable, y que hace parte incluso de la canasta energética de los hogares en el país”, comentó Umaña.
La crítica de Umaña se sustenta en la aparición de varios estudios a nivel mundial en los que se evidencia, por ejemplo, que la exposición al arsénico, que es una de las sustancias presentes en la combustión del gas fósil, afecta la salud de los humanos, especialmente de mujeres y niños. También la OMS en Europa ha alertado que las cocinas de gas son unas de las principales fuentes de exposición al dióxido de nitrógeno.
Por otro lado, Santiago Aldana, coordinador del programa de Ecología y Sustentabilidad de la Fundación Heinrich Böll Bogotá, apuntó que la Ley 1715 ha ayudado a fortalecer una visión de las energías renovables como aquellas que suplen la energía de los proyectos extractivos fósiles. “Y lo cierto es que esas dificultades muy seguramente también se debieron, en la época de la aprobación de la Ley, a un bloqueo del Congreso, porque es un congreso capturado plenamente por la industria del gas”, aseguró Aldana.
Cuello de botella para las comunidades energéticas
Para Juan Pablo Soler, integrante de Comunidades SETAA, una organización que promueve la autogeneración de energía para pequeñas comunidades; la Ley 1715 representa un gran cuello de botella para los proyectos comunitarios que quieren generar su propia electricidad. “El auto-pequeño generador solo le puede vender excedentes a un operador de red y, por ejemplo en el Tolima, el operador de red es Celsia, y pasan años y la gente no ha recibido las visitas para evaluar la conexión en frontera”, comentó Soler.
El otro impedimento que apuntó es que la certificación Retie, que es un documento que certifica que las instalaciones o productos eléctricos colombianos cumplen con los requisitos para ser seguras para humanos, animales y medio ambiente; tiene un costo que muchas comunidades pequeñas no pueden pagar o que requiere saberes técnicos que no siempre tienen.
Por su parte, para Francisco Vanegas, abogado de la oficina de Asuntos ambientales del ministerio de Minas y Energía de Colombia, esta Ley tiene otras limitaciones importantes para las comunidades energéticas, que es una de las banderas del gobierno de Gustavo Petro (2022-2026).
“La Ley no contempla la valoración de la tierra como activo energético, que es un tema que está en la base de esta discusión, porque aquí los activos no solo son la energía y el capital para la inversión, sino también la tierra, que se debe contemplar como un activo de inversión”, señaló Vanegas. Otro de los elementos que criticó de la Ley es que no está construída en lógica de diálogo intercultural y, según él, uno de los efectos de esto es que no ayuda a resolver problemas como los que ocurren en el departamento de La Guajira, en los que hay varios conflictos activos entre proyectos de energías renovables y comunidades étnicas.
Y finalmente señaló que esta norma demuestra una visión de la energía como un bien que debe acumularse. “La Ley 1715 hace parte de un devenir de la lógica de la energía en un sistema de oligopolio de la energía. Desde el punto de vista histórico, esta Ley responde a una lógica de generar condiciones para el oligopolio”, apuntó.
La seguridad energética, un avance de la ley
Hay un elemento que fue señalado como uno de los logros de la Ley 1715 en estos 10 años, pero es un avance limitado. Según Luisa Umaña, de Censat, esta norma ha sido construída sobre una lógica de la seguridad energética, es decir, sobre una concepción que busca diversificar fuentes de energía y garantizar que existan los suministros que el país necesita.
Sin embargo, como dice Umaña, “no se hace en una lógica de diversificar para democratizar o incentivar otros usos. Tiene un enfoque claro desde la perspectiva tradicional de la seguridad energética, que es la de aumentar usos energéticos e incorporar nuevas tecnologías para el mercado, pero no la de reducir el uso de energéticos contaminantes como los fósiles, o pensar en políticas para la reducción de la demanda y fortalecimiento de la autonomía”.
Como ya se dijo, el actual Gobierno tiene las metas más ambiciosas sobre la transición energética y defendiendo esa bandera se ha jugado gran parte de su capital político. Además, tiene una visión de la transición que apunta más a empoderar a las pequeñas comunidades que a las grandes corporaciones. Esto, sin embargo, se ha chocado con las limitaciones que tiene la Ley y, como dice Santiago Aldana, es muy probable que si luego viene un presidente con una mirada distinta, se siga fortaleciendo la mirada que privilegia los fósiles por encima de las renovables.
*Esteban Tavera es periodista de la Universidad de Antioquia y escribió este artículo en alianza con Heinrich Böll Bogotá.
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El 13 de mayo de 2014, el Congreso de la República de Colombia expidió la Ley 1715 por medio de la cual, según dicen sus mismas páginas, se promueve el “aprovechamiento de las fuentes no convencionales de energía, principalmente aquellas de carácter renovable, lo mismo que para el fomento de la inversión, investigación y desarrollo de tecnologías limpias para producción de energía, la eficiencia energética y la respuesta de la demanda”.
Este es un propósito que ha tenido relevancia en el escenario local y mundial debido a dos cosas principalmente. La primera es que el actual Gobierno ha puesto en el centro de la política a la transición energética, con especial mención al fortalecimiento de las comunidades energéticas, que son formas de asociatividad entre usuarios de servicios energéticos con el fin de generar, comercializar y usar energía eficientemente a través del uso de Fuentes No Convencionales de Energía Renovable.
La segunda se relaciona con los compromisos internacionales que ha asumido Colombia para transitar de una matriz energética dependiente de los hidrocarburos a una en la que tengan más protagonismo las fuentes no convencionales de energía renovable, como lo son la energía solar o eólica.
Por ejemplo, en la pasada COP 28, el gobierno de Colombia, junto a otros 115 gobiernos, se comprometió a triplicar la capacidad instalada para la generación de energía a través de fuentes renovables (principalmente solar y eólica), así como a duplicar la eficiencia energética para el año 2030; metas que están orientadas a alcanzar el objetivo del Acuerdo de París de que el planeta no se caliente por encima de 1,5 °C para finales de este siglo.
Pero, luego de 10 años de aplicación de la Ley 1715, ¿cuáles han sido los principales logros y desafíos? El Consejo Permanente para la Transición Energética Justa, una aglomeración de organizaciones que cuentan con amplia trayectoria en la investigación y promoción de la transición energética justa en Colombia, así como un funcionario del Ministerio de Minas y Energía de Colombia; dialogaron sobre esto y acá se reúnen algunas de las conclusiones más importantes.
Privilegios para grandes inversionistas
A pesar de que el Artículo 8 de la Ley promueve la autogeneración a pequeña y gran escala, para Mariana Villegas, integrante del centro de pensamiento Polen Transiciones Justas, lo que se ha evidenciado en estos 10 años de operación de la 1715 es que los grandes beneficiarios han sido las grandes empresas, lo cual ha ralentizado el despliegue de sistemas de autogeneración de energía por parte de ciudadanos y comunidades.
“Esta Ley ha sido concebida en beneficio de grandes corporaciones debido a que la formulación de sus incentivos tributarios, arancelarios y contables atrajo el interés y la inversión de este tipo de agentes, especialmente aquellos que ya generaban renta en Colombia. Dado que las actividades que hacen parte de la cadena del servicio público de electricidad, incluyendo la generación mediante estas fuentes no convencionales de energía renovable, son libres; las nuevas inversiones comenzaron a resultar atractivas, especialmente en proyectos de generación de gran y mediana escala”, explicó Villegas.
Esto lo que demuestra, según advierte la experta, es que desde el principio la Ley fue pensada en beneficio de las grandes empresas generadoras de electricidad, que son las que tradicionalmente han centralizado y concentrado el servicio público de electricidad en el país. Sin embargo, durante estos 10 años de aplicación, empezaron a surgir una serie de problemas.
El primero tuvo que ver con la insuficiencia de los beneficios tributarios, arancelarios y contables para permitir una verdadera competencia entre los nuevos proyectos basados en fuentes no convencionales de generación de energía y los proyectos de generación tradicionales, basados en fuentes convencionales como la hidroelectricidad a gran escala y los hidrocarburos (por ejemplo, el carbón o el gas fósil). Esto, según Villegas, impedía el ejercicio de la libre competencia por parte de las empresas que desarrollaran proyectos basados en fuentes no convencionales.
La respuesta del gobierno de Iván Duque (2018-2022) ante esto se centró en la creación de un mecanismo adicional, consistente en ciertas “subastas de contratos de largo plazo de energía” (“Subastas CLPE”) de dos puntas. Es decir, en las que podrían participar tanto quienes quisieran desarrollar proyectos de energías renovables, como comercializadores interesados en adquirir energía de estas fuentes.
Villegas cuenta que en un momento se pretendió que en este mecanismo también pudieran participar tecnologías convencionales en su mayoría fósiles pero finalmente quedó decidido que se dirigiera para las renovables no convencionales exclusivamente.
Sin embargo, el 14 de junio de 2023, el Consejo de Estado, basado en consideraciones de forma (relacionadas con vicios en la expedición de las normas) y no de fondo, anuló el decreto que creó el mecanismo de las Subastas CLPE (Decreto 570 de 2018) y las resoluciones posteriores expedidas por el Ministerio de Minas y Energía (Resoluciones 40791 y 40795 de 2018), y hasta este momento Colombia no cuenta con un mecanismo equivalente de subastas dirigidas a la promoción de proyectos basados exclusivamente en FNCER.
“Vale la pena mencionar que la ausencia de un mecanismo específico en este sentido afecta negativamente el desarrollo de nuevos proyectos basados en fuentes no convencionales de energías renovables, debido a la falta de incentivos que reduzcan su desventaja frente a las tecnologías y proyectos convencionales”, señaló Villegas.
El segundo problema tuvo que ver con la conexión a la redes de transporte (transmisión y distribución), que son las que permiten que la electricidad generada se pueda distribuir por el país. “En el momento en el que se expidió la Ley 1715 existía gran discrecionalidad por parte de los dueños de la red, que se llaman operadores de red. En la práctica, lo que se veía era que, como recibían numerosas solicitudes de proyectos de generación que querían conectarse, estos operadores definían el orden arbitrariamente. Y lo que empezó a ocurrir es que privilegiaban la conexión de proyectos basados en tecnologías convencionales”, contó Villegas.
Entonces, lo que sucedió fue que los proyectos de generación a partir de combustibles fósiles, como el carbón o el petróleo, ganaban puestos en la lista de espera de los operadores de red, aunque antes se hubieran recibido otras solicitudes de proyectos basados en energías renovables.
Y el tercer problema estaba en la superposición de proyectos de energías renovables con áreas concesionadas para la explotación de combustibles fósiles. Es decir, lo que se ha evidenciado al respecto es que, en algunas zonas del país, los proyectos de renovables eran obstaculizados por los titulares de contratos de exploración y producción de hidrocarburos, quienes alegaban que, al haber suscrito sus contratos con anterioridad, gozaban de preferencia para usar ese territorio. “Entonces ahí se evidenció, de entrada, que la industria petrolera por ejemplo tenía intenciones de bloquear el desarrollo de proyectos de fuentes no convencionales de energías renovables que se superponían superficialmente con el área de sus proyectos”, concluyó Villegas.
La Ley no contribuye a la desfosilización de la economía
Hay una conclusión que se desprende de lo mencionado por Mariana Villegas, y es que la Ley no ha contribuido a que los fósiles pierdan terreno frente a las energías renovables. Luisa Umaña, integrante del área de energía y justicia climática de Censat Agua Viva, apuntó otro elemento en esa dirección. Para ella, además de que la ley ha tenido serias dificultades para promover renovables, sí ha funcionado bien en la promoción del gas fósil, también conocido como gas natural.
“Yo diría que al día de hoy es evidente que en la Ley 1715 no hay una intención de desfosilizar la economía, tampoco se ha planteado así. Pero incluso las fallas que existen en la implementación de la Ley tienen que ver con la asimetría que existe con la promoción del gas como un combustible limpio, como un combustible saludable, y que hace parte incluso de la canasta energética de los hogares en el país”, comentó Umaña.
La crítica de Umaña se sustenta en la aparición de varios estudios a nivel mundial en los que se evidencia, por ejemplo, que la exposición al arsénico, que es una de las sustancias presentes en la combustión del gas fósil, afecta la salud de los humanos, especialmente de mujeres y niños. También la OMS en Europa ha alertado que las cocinas de gas son unas de las principales fuentes de exposición al dióxido de nitrógeno.
Por otro lado, Santiago Aldana, coordinador del programa de Ecología y Sustentabilidad de la Fundación Heinrich Böll Bogotá, apuntó que la Ley 1715 ha ayudado a fortalecer una visión de las energías renovables como aquellas que suplen la energía de los proyectos extractivos fósiles. “Y lo cierto es que esas dificultades muy seguramente también se debieron, en la época de la aprobación de la Ley, a un bloqueo del Congreso, porque es un congreso capturado plenamente por la industria del gas”, aseguró Aldana.
Cuello de botella para las comunidades energéticas
Para Juan Pablo Soler, integrante de Comunidades SETAA, una organización que promueve la autogeneración de energía para pequeñas comunidades; la Ley 1715 representa un gran cuello de botella para los proyectos comunitarios que quieren generar su propia electricidad. “El auto-pequeño generador solo le puede vender excedentes a un operador de red y, por ejemplo en el Tolima, el operador de red es Celsia, y pasan años y la gente no ha recibido las visitas para evaluar la conexión en frontera”, comentó Soler.
El otro impedimento que apuntó es que la certificación Retie, que es un documento que certifica que las instalaciones o productos eléctricos colombianos cumplen con los requisitos para ser seguras para humanos, animales y medio ambiente; tiene un costo que muchas comunidades pequeñas no pueden pagar o que requiere saberes técnicos que no siempre tienen.
Por su parte, para Francisco Vanegas, abogado de la oficina de Asuntos ambientales del ministerio de Minas y Energía de Colombia, esta Ley tiene otras limitaciones importantes para las comunidades energéticas, que es una de las banderas del gobierno de Gustavo Petro (2022-2026).
“La Ley no contempla la valoración de la tierra como activo energético, que es un tema que está en la base de esta discusión, porque aquí los activos no solo son la energía y el capital para la inversión, sino también la tierra, que se debe contemplar como un activo de inversión”, señaló Vanegas. Otro de los elementos que criticó de la Ley es que no está construída en lógica de diálogo intercultural y, según él, uno de los efectos de esto es que no ayuda a resolver problemas como los que ocurren en el departamento de La Guajira, en los que hay varios conflictos activos entre proyectos de energías renovables y comunidades étnicas.
Y finalmente señaló que esta norma demuestra una visión de la energía como un bien que debe acumularse. “La Ley 1715 hace parte de un devenir de la lógica de la energía en un sistema de oligopolio de la energía. Desde el punto de vista histórico, esta Ley responde a una lógica de generar condiciones para el oligopolio”, apuntó.
La seguridad energética, un avance de la ley
Hay un elemento que fue señalado como uno de los logros de la Ley 1715 en estos 10 años, pero es un avance limitado. Según Luisa Umaña, de Censat, esta norma ha sido construída sobre una lógica de la seguridad energética, es decir, sobre una concepción que busca diversificar fuentes de energía y garantizar que existan los suministros que el país necesita.
Sin embargo, como dice Umaña, “no se hace en una lógica de diversificar para democratizar o incentivar otros usos. Tiene un enfoque claro desde la perspectiva tradicional de la seguridad energética, que es la de aumentar usos energéticos e incorporar nuevas tecnologías para el mercado, pero no la de reducir el uso de energéticos contaminantes como los fósiles, o pensar en políticas para la reducción de la demanda y fortalecimiento de la autonomía”.
Como ya se dijo, el actual Gobierno tiene las metas más ambiciosas sobre la transición energética y defendiendo esa bandera se ha jugado gran parte de su capital político. Además, tiene una visión de la transición que apunta más a empoderar a las pequeñas comunidades que a las grandes corporaciones. Esto, sin embargo, se ha chocado con las limitaciones que tiene la Ley y, como dice Santiago Aldana, es muy probable que si luego viene un presidente con una mirada distinta, se siga fortaleciendo la mirada que privilegia los fósiles por encima de las renovables.
*Esteban Tavera es periodista de la Universidad de Antioquia y escribió este artículo en alianza con Heinrich Böll Bogotá.
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