Reforma tributaria, ¿embolatará de nuevo la plata del impuesto al carbono?
La Ley de Inversión Social descabezó todos los impuestos verdes, incluido el que ampliaría el impuesto al carbono al carbón térmico. A expertos les preocupa que los recursos de este último quedaron en manos del Fondo Nacional Ambiental, pero solo durante un año.
María Mónica Monsalve
En abril de este año, cuando finalmente el gobierno de Duque presentó la primera propuesta de reforma tributaria, entre las duras críticas que le cayeron hubo una bondad que salió a flote. El documento ponía sobre la mesa un “menú” de impuestos verdes que, así no fueran perfectos, daban una buena señal de que Colombia se estaba tomando en serio la necesidad de financiar estrategias para mitigar la crisis climática y ambiental. (Lea: ¿Qué trae la nueva reforma tributaria?)
Lo que sucedió después ya lo conocemos. Se convocó al paro nacional, se retiró esa propuesta, el exministro de Hacienda Alberto Carrasquilla renunció y, con mucha menos visibilidad, el martes se sancionó la nueva reforma tributaria o Ley de Inversión Social.
Desde que esta última versión se presentó como proyecto de ley, en julio de este año, el sector ambiental ya había advertido que el único descabezado con la anterior reforma no había sido solo Carrasquilla, sino el contenido verde de la propuesta. Por ejemplo, salió el impuesto al plástico de un solo uso y la idea de gravar a los vehículos según su tasa de contaminación. Ahora, con la ley ya sancionada, a varios expertos les preocupan tres cambios en torno al impuesto al carbono que quedaron en el documento.
El destino del impuesto al carbono
Desde que se creó la ley que le puso impuesto al carbono, en 2016, hay una gran incógnita que la ha rodeado: ¿A dónde van esos recursos y en qué se están gastando? Públicamente, por lo menos, las cuentas nunca han sido claras. “Entre 2017 y 2020 se han recolectado alrededor $1,35 billones a través de este impuesto, pero no se sabe a dónde lo están destinando”, explica Helena García, experta en política pública ambiental.
“Según datos de la Contraloría y de lo que se ha podido estimar a partir de los debates de control político”, cuenta una persona cercana al debate quien prefiere no ser mencionada, “se han aprobado para gastos apenas unos $200 mil millones, pero el resto sigue quieto”.
En principio, la mayoría del impuesto al carbono debía ir a parar al Fondo Colombia en Paz, adscrito al Dapre, en un 70 %, mientras el 25 % se destinaría a temas ambientales y un 5 % a fortalecer las áreas protegidas. Pero en 2018, con la Ley de Páramos, el destino del impuesto cambió (25 % siguió pensado para temas ambientales, pero con énfasis en páramos; 5 % se mantuvo en áreas protegidas y, el 70 % debía ir para “la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz Estable y Duradera con criterios de sostenibilidad ambiental”).
La reforma tributaria recién aprobada le da un nuevo giro: “Los recursos serán transferidos y administrados por el Fondo Nacional Ambiental” y “por el término de un año, el 100 % del recaudo del impuesto nacional al carbono se destinará al sector medioambiental”. (Puede leer: En Colombia empresas estarían comprando “bonos de carbono” que exageran resultados)
Aunque en el papel suena bien, son varios los miedos que existen sobre que esta plata se vaya al Fondo Nacional Ambiental (Fonam). Una persona cercana al sector dice que se trata de un fondo que no tiene experiencia ejecutando.. “No es una buena noticia. Aunque este fondo casi nunca tiene plata, cuando la tiene, históricamente, la reparte sin vigilar bien para dónde va. Se hace un convenio con el Ministerio de Ambiente, que es la secretaría técnica, y a la final todos los proyectos son aprobados, sin un monitoreo juicioso”.
Además, reduce a programas de reforestación y esquemas de pago por servicios ambientales (PSA), la forma para transferir los recursos. “Es muy obtuso. Se deben financiar soluciones ambientales, incluso forestales, más grandes. La deforestación es más importante que sembrar árboles que es algo, además, muy difícil de monitorear”, comenta.
A otra persona del sector, quien también prefirió mantenerse anónimo”, le preocupa que solo se establezca el destino de los impuestos por un año. “Si se da un escándalo de corrupción en el Fondo Nacional Ambiental, o no se usa la plata por un año, da la ventana para que esos recursos entren al Presupuesto Nacional y se gasten en cualquier otra cosa, pero no en ambiente”, comenta.
Para ambos, además, hay varias dudas sobre este artículo. Por ejemplo, si se le va a transferir todo el recaudo de los impuestos al carbono que están “quietos” de años anteriores, o solo tendrá dominio sobre lo que se recolecte de aquí hasta dentro de un año. Acuerdan que el primer escenario sería el más grave, ya que son bastantes recursos para destinar, justo cuando estamos ad portas de entrar en campaña política.
Sin embargo, para García, que la plata al impuesto al carbono se vaya al Fonap no es necesariamente malo. “No me lanzaría a decir que es una mala idea, sino que sí tiene que haber un mensaje de la necesidad de transparencia. Seguimos sin saber cómo se usan estos recursos o el monto ejecutado. Entonces debe existir un mecanismo de transparencia y monitoreo”.
A pesar de que El Espectador le preguntó al Ministerio de Hacienda cuánta plata se ha recogido a través de este impuesto y a qué se ha destinado, la cartera le señaló que esa respuesta la tenía el Dapre. Este último, por su parte, no dio respuesta al cierre de esta edición. (Le puede interesar: FMI propone establecer un precio mínimo al carbono)
El carbón sigue sin pagar impuesto al carbono
Desde 2016 existe una gran paradoja: el carbón, el responsable de casi el 30 % de las emisiones mundiales, quedó exento de pagar el impuesto al carbono. El principal argumento detrás de esta decisión es que la mayoría del carbón en Colombia se exporta, , -alrededor de un 95 %- por lo que las emisiones que se liberan no son “culpa” del país o de las empresas que se producen.
Pero para muchos, como García, el carbón térmico quedó por fuera por un tema político. “No tiene sentido que no tenga impuesto, porque es el qué más carbono libera”. Además, vale recordar que así se queme en otros lugares, impulsará al cambio climático, afectando desde China a Colombia. Por eso, cuando la primera propuesta de reforma tributaria, la que tumbó a Carrasquilla, habló de ampliar el impuesto al carbono al carbón térmico -se cobrarían $17.600 por tonelada de carbono equivalente y se haría de manera progresiva hasta llegar a la tarifa plena en 2028- muchos lo celebraron.
La Asociación Nacional de Empresas Generadoras, sin embargo, no estuvo de acuerdo. En un comunicado explicaban que este impuesto se trasladará a los usuarios. “Se generaría un alza en el precio de los contratos de generación de energía eléctrica del orden de $18 por kilovatio/hora, lo que representará un impacto sobre los consumidores finales cercano a 1,3 billones de pesos/año, que se reflejará en las tarifas de todos los usuarios, incluyendo los más vulnerables”.
Lo cierto es que la ley sancionada descabezó la propuesta de tajo. Al preguntarle al Minhacienda por qué, explicaron lo siguiente: “Uno de los consensos para lograr aprobar la Ley de Inversión Social fue la contribución del sector empresarial a través de una mayor tarifa de renta y un menor descuento del ICA. Por esto, preferimos no incluir cargas adicionales que pudieran terminar afectando su liquidez y solvencia”. Entonces se perdió una oportunidad para hacerlo de una manera justa. (Puede leer: ABC de lo que dice la reforma tributaria sobre ambiente y cambio climático)
Según señala Diana León, máster en economía con experiencia en temas de cambio climático, aunque algunas economías locales, como las comunidades carboneras de Norte de Santander y Boyacá, podrían haberse visto afectadas por el impuesto, la clave era que se tratara de una transición justa y progresiva. ¿Cómo? Logrando que, precisamente, lo que se recauda con este impuesto vaya a apoyar a las comunidades carboneras o a las que han sufrido impactos severos por los conflictos ambientales y sociales que implica extraer el carbón. “Es como si al presidente y a su equipo se les hubiese olvidado que el futuro es de todos y la agenda climática se trabaja desde todos los frentes”, escribió León en una columna de Dejusticia.
Desapareció el Fondo de Cambio Climático y Desarrollo Sostenible
La anterior propuesta tributaria el artículo 131 hablaba de la creación de un Fondo de Cambio Climático y Desarrollo Sostenible (Fonclima). Allí, por ejemplo, era a donde debían ir los recursos del impuesto al carbono, de cooperación y del mismo Presupuesto de la Nación para “la ejecución de planes, programas y proyectos, de índole nacional o territorial, orientados a la mitigación y adaptación al cambio climático, la protección y conservación de los recursos naturales, la reducción de la contaminación ambiental, la reconversión tecnológica, y la innovación, emprendimiento y reconversión laboral asociados a la transición hacia una economía sostenible y baja en carbono.
Así mismo, tendrá por objeto contribuir a la reducción de la vulnerabilidad fiscal del Estado asociada al cambio climático y a la contaminación ambiental”. Sobre su estructura había muchos “peros”. Por ejemplo, no decía explícitamente que dentro del Consejo Directivo, el que determinaría para dónde va la plata, debía contar con alguien del sector ambiental y, además, el presidente tenía la libertad de elegir a los tres miembros “independientes” del Concejo, además de los cuatro que ya ponía el mismo Gobierno. La crítica, de alguna manera, es que las decisiones podían quedar 100% a manos del Gobierno. (Lea también: La plata del impuesto al carbono que se le embolató a Minhacienda)
Pero su desaparición -o no creación- también podría ser un riesgo. “Se eliminó esta propuesta ante el miedo de que allí se diera corrupción. Y es una crítica válida. Pero habían formas de mejorarlo, la alternativa no es quitarlo, porque tener la plata del impuesto al carbono quieta, como está ahora, también es corrupción”, cuenta uno de los expertos. Otra teoría, sin embargo, es que actualmente se está trabajando en un fondo similar al Fonclima. La idea sería tenerlo bien estructurado para que, dentro de un año, cuando se cumpla el tiempo que la reforma le dio al Fonam de manejar los recursos, estos pasen a manos del nuevo fondo.
En abril de este año, cuando finalmente el gobierno de Duque presentó la primera propuesta de reforma tributaria, entre las duras críticas que le cayeron hubo una bondad que salió a flote. El documento ponía sobre la mesa un “menú” de impuestos verdes que, así no fueran perfectos, daban una buena señal de que Colombia se estaba tomando en serio la necesidad de financiar estrategias para mitigar la crisis climática y ambiental. (Lea: ¿Qué trae la nueva reforma tributaria?)
Lo que sucedió después ya lo conocemos. Se convocó al paro nacional, se retiró esa propuesta, el exministro de Hacienda Alberto Carrasquilla renunció y, con mucha menos visibilidad, el martes se sancionó la nueva reforma tributaria o Ley de Inversión Social.
Desde que esta última versión se presentó como proyecto de ley, en julio de este año, el sector ambiental ya había advertido que el único descabezado con la anterior reforma no había sido solo Carrasquilla, sino el contenido verde de la propuesta. Por ejemplo, salió el impuesto al plástico de un solo uso y la idea de gravar a los vehículos según su tasa de contaminación. Ahora, con la ley ya sancionada, a varios expertos les preocupan tres cambios en torno al impuesto al carbono que quedaron en el documento.
El destino del impuesto al carbono
Desde que se creó la ley que le puso impuesto al carbono, en 2016, hay una gran incógnita que la ha rodeado: ¿A dónde van esos recursos y en qué se están gastando? Públicamente, por lo menos, las cuentas nunca han sido claras. “Entre 2017 y 2020 se han recolectado alrededor $1,35 billones a través de este impuesto, pero no se sabe a dónde lo están destinando”, explica Helena García, experta en política pública ambiental.
“Según datos de la Contraloría y de lo que se ha podido estimar a partir de los debates de control político”, cuenta una persona cercana al debate quien prefiere no ser mencionada, “se han aprobado para gastos apenas unos $200 mil millones, pero el resto sigue quieto”.
En principio, la mayoría del impuesto al carbono debía ir a parar al Fondo Colombia en Paz, adscrito al Dapre, en un 70 %, mientras el 25 % se destinaría a temas ambientales y un 5 % a fortalecer las áreas protegidas. Pero en 2018, con la Ley de Páramos, el destino del impuesto cambió (25 % siguió pensado para temas ambientales, pero con énfasis en páramos; 5 % se mantuvo en áreas protegidas y, el 70 % debía ir para “la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz Estable y Duradera con criterios de sostenibilidad ambiental”).
La reforma tributaria recién aprobada le da un nuevo giro: “Los recursos serán transferidos y administrados por el Fondo Nacional Ambiental” y “por el término de un año, el 100 % del recaudo del impuesto nacional al carbono se destinará al sector medioambiental”. (Puede leer: En Colombia empresas estarían comprando “bonos de carbono” que exageran resultados)
Aunque en el papel suena bien, son varios los miedos que existen sobre que esta plata se vaya al Fondo Nacional Ambiental (Fonam). Una persona cercana al sector dice que se trata de un fondo que no tiene experiencia ejecutando.. “No es una buena noticia. Aunque este fondo casi nunca tiene plata, cuando la tiene, históricamente, la reparte sin vigilar bien para dónde va. Se hace un convenio con el Ministerio de Ambiente, que es la secretaría técnica, y a la final todos los proyectos son aprobados, sin un monitoreo juicioso”.
Además, reduce a programas de reforestación y esquemas de pago por servicios ambientales (PSA), la forma para transferir los recursos. “Es muy obtuso. Se deben financiar soluciones ambientales, incluso forestales, más grandes. La deforestación es más importante que sembrar árboles que es algo, además, muy difícil de monitorear”, comenta.
A otra persona del sector, quien también prefirió mantenerse anónimo”, le preocupa que solo se establezca el destino de los impuestos por un año. “Si se da un escándalo de corrupción en el Fondo Nacional Ambiental, o no se usa la plata por un año, da la ventana para que esos recursos entren al Presupuesto Nacional y se gasten en cualquier otra cosa, pero no en ambiente”, comenta.
Para ambos, además, hay varias dudas sobre este artículo. Por ejemplo, si se le va a transferir todo el recaudo de los impuestos al carbono que están “quietos” de años anteriores, o solo tendrá dominio sobre lo que se recolecte de aquí hasta dentro de un año. Acuerdan que el primer escenario sería el más grave, ya que son bastantes recursos para destinar, justo cuando estamos ad portas de entrar en campaña política.
Sin embargo, para García, que la plata al impuesto al carbono se vaya al Fonap no es necesariamente malo. “No me lanzaría a decir que es una mala idea, sino que sí tiene que haber un mensaje de la necesidad de transparencia. Seguimos sin saber cómo se usan estos recursos o el monto ejecutado. Entonces debe existir un mecanismo de transparencia y monitoreo”.
A pesar de que El Espectador le preguntó al Ministerio de Hacienda cuánta plata se ha recogido a través de este impuesto y a qué se ha destinado, la cartera le señaló que esa respuesta la tenía el Dapre. Este último, por su parte, no dio respuesta al cierre de esta edición. (Le puede interesar: FMI propone establecer un precio mínimo al carbono)
El carbón sigue sin pagar impuesto al carbono
Desde 2016 existe una gran paradoja: el carbón, el responsable de casi el 30 % de las emisiones mundiales, quedó exento de pagar el impuesto al carbono. El principal argumento detrás de esta decisión es que la mayoría del carbón en Colombia se exporta, , -alrededor de un 95 %- por lo que las emisiones que se liberan no son “culpa” del país o de las empresas que se producen.
Pero para muchos, como García, el carbón térmico quedó por fuera por un tema político. “No tiene sentido que no tenga impuesto, porque es el qué más carbono libera”. Además, vale recordar que así se queme en otros lugares, impulsará al cambio climático, afectando desde China a Colombia. Por eso, cuando la primera propuesta de reforma tributaria, la que tumbó a Carrasquilla, habló de ampliar el impuesto al carbono al carbón térmico -se cobrarían $17.600 por tonelada de carbono equivalente y se haría de manera progresiva hasta llegar a la tarifa plena en 2028- muchos lo celebraron.
La Asociación Nacional de Empresas Generadoras, sin embargo, no estuvo de acuerdo. En un comunicado explicaban que este impuesto se trasladará a los usuarios. “Se generaría un alza en el precio de los contratos de generación de energía eléctrica del orden de $18 por kilovatio/hora, lo que representará un impacto sobre los consumidores finales cercano a 1,3 billones de pesos/año, que se reflejará en las tarifas de todos los usuarios, incluyendo los más vulnerables”.
Lo cierto es que la ley sancionada descabezó la propuesta de tajo. Al preguntarle al Minhacienda por qué, explicaron lo siguiente: “Uno de los consensos para lograr aprobar la Ley de Inversión Social fue la contribución del sector empresarial a través de una mayor tarifa de renta y un menor descuento del ICA. Por esto, preferimos no incluir cargas adicionales que pudieran terminar afectando su liquidez y solvencia”. Entonces se perdió una oportunidad para hacerlo de una manera justa. (Puede leer: ABC de lo que dice la reforma tributaria sobre ambiente y cambio climático)
Según señala Diana León, máster en economía con experiencia en temas de cambio climático, aunque algunas economías locales, como las comunidades carboneras de Norte de Santander y Boyacá, podrían haberse visto afectadas por el impuesto, la clave era que se tratara de una transición justa y progresiva. ¿Cómo? Logrando que, precisamente, lo que se recauda con este impuesto vaya a apoyar a las comunidades carboneras o a las que han sufrido impactos severos por los conflictos ambientales y sociales que implica extraer el carbón. “Es como si al presidente y a su equipo se les hubiese olvidado que el futuro es de todos y la agenda climática se trabaja desde todos los frentes”, escribió León en una columna de Dejusticia.
Desapareció el Fondo de Cambio Climático y Desarrollo Sostenible
La anterior propuesta tributaria el artículo 131 hablaba de la creación de un Fondo de Cambio Climático y Desarrollo Sostenible (Fonclima). Allí, por ejemplo, era a donde debían ir los recursos del impuesto al carbono, de cooperación y del mismo Presupuesto de la Nación para “la ejecución de planes, programas y proyectos, de índole nacional o territorial, orientados a la mitigación y adaptación al cambio climático, la protección y conservación de los recursos naturales, la reducción de la contaminación ambiental, la reconversión tecnológica, y la innovación, emprendimiento y reconversión laboral asociados a la transición hacia una economía sostenible y baja en carbono.
Así mismo, tendrá por objeto contribuir a la reducción de la vulnerabilidad fiscal del Estado asociada al cambio climático y a la contaminación ambiental”. Sobre su estructura había muchos “peros”. Por ejemplo, no decía explícitamente que dentro del Consejo Directivo, el que determinaría para dónde va la plata, debía contar con alguien del sector ambiental y, además, el presidente tenía la libertad de elegir a los tres miembros “independientes” del Concejo, además de los cuatro que ya ponía el mismo Gobierno. La crítica, de alguna manera, es que las decisiones podían quedar 100% a manos del Gobierno. (Lea también: La plata del impuesto al carbono que se le embolató a Minhacienda)
Pero su desaparición -o no creación- también podría ser un riesgo. “Se eliminó esta propuesta ante el miedo de que allí se diera corrupción. Y es una crítica válida. Pero habían formas de mejorarlo, la alternativa no es quitarlo, porque tener la plata del impuesto al carbono quieta, como está ahora, también es corrupción”, cuenta uno de los expertos. Otra teoría, sin embargo, es que actualmente se está trabajando en un fondo similar al Fonclima. La idea sería tenerlo bien estructurado para que, dentro de un año, cuando se cumpla el tiempo que la reforma le dio al Fonam de manejar los recursos, estos pasen a manos del nuevo fondo.