Regular los pasivos ambientales, una deuda histórica de Colombia
Ya fue aprobado en primer debate un proyecto de ley para gestionar y regular los daños causados por actividades extractivas y por los que nadie responde. ¿Logrará avanzar?
María Mónica Monsalve
A finales del año pasado, la Agencia Nacional de Minería (ANM) aceptó que Prodeco, subsidiaria de la multinacional Glencore y responsable de producir aproximadamente el 21 % del carbón nacional, renunciara a tres títulos mineros en el Cesar. En otras palabras, esto significa que, después de ajustar cuentas, Prodeco le devolverá las minas al Estado para que este se las otorgue a otra empresa que seguirá explotando el carbón (aunque el proceso de subasta está suspendido). Sin embargo, una de las grandes dudas sobre el proceso es qué pasará con los pasivos ambientales que generó la minera, cuando la empresa se vaya de Colombia. (Lea Deforestación: este es el diagnóstico que le deja el gobierno de Duque a Petro)
Aunque se trata de un término desconocido para algunos, los pasivos ambientales son los impactos que generan proyectos y actividades humanas, pero de los que nadie se hace cargo. Por ejemplo, son impactos que no tienen planes de mitigación, compensación o no han sido reparados, y que, además, suelen perpetuarse a lo largo del tiempo, incluso, años después de que el proyecto termine. Y a pesar de que Colombia fue líder en conceptualizar este término, hasta la fecha no hay ningún documento legal que defina qué es un pasivo ambiental para el país y permita gestionarlo. (Lea: La deforestación en Colombia sigue aumentando. ¿Qué errores se están repitiendo?)
“Las definiciones han venido variando desde hace veinte años, y aunque el Ministerio de Ambiente hizo una conceptualización sobre el tema, el país se quedó atrás”, señala Mauricio Cabrera, asesor en Relaciones de Gobierno y Relaciones Internacionales de WWF Colombia. Agrega que, aunque los últimos cuatro Planes de Desarrollo, incluyendo los del gobierno Santos, plantearon la necesidad de tener una ley de pasivos ambientales, aún no se ha saldado la deuda.
Sin embargo, a principios de junio de este año, fue aprobado en primer debate un proyecto de ley sobre pasivos ambientales, con ponencia del entonces representante a la Cámara Luciano Grisales, quien no está en el nuevo Congreso. Un tema que, según expertos, debería tener prioridad para que la iniciativa no se desmorone con los recién posesionados congresistas.
En principio, el proyecto de ley (número 117 de 2021) propone empezar por definir qué es un pasivo ambiental y determinar sus tipos o categorías según las actividades productivas. Señala, además, que pasivo ambiental alude “a los impactos ambientales negativos ubicados y delimitados geográficamente, que no fueron oportuna o adecuadamente mitigados, compensados, corregidos o reparados; causados por actividades humanas antrópicas y que pueden generar un riesgo a la salud humana o al ambiente”.
El documento también da unas claves de lo que tendrían que hacer el Minambiente y otras autoridades ambientales y locales para empezar a delimitar los pasivos ambientales que tiene Colombia, como definir “una lista nacional de prioridades que involucre todos los pasivos ambientales declarados y reconocidos por las autoridades competentes”, asignar recursos para gestionarlos e, incluso, propone que se cree un comité nacional para la gestión de pasivos ambientales y un sistema nacional de pasivos ambientales.
“Por años hemos advertido sobre la necesidad de regular los pasivos ambientales”, comenta Andrés Ángel, geólogo e investigador de la U. de las Naciones Unidas. “Sobre todo ante lo que podría ser un cierre intempestivo de minas. Pero ahora ya no es una advertencia teórica. Con el informe del 2017 del Cerrejón, que consideró un cierre, y con lo que está pasando con Prodeco, ya es un tema que se necesita en la práctica”.
Una deuda histórica
En el mismo proyecto de ley radicado ante el Congreso se describe cómo varios países de Latinoamérica tienen una ley que define qué es un pasivo ambiental, lo que es un primer paso para gestionarlos. Perú tiene una desde el 2014, con énfasis en temas mineros; Chile, desde 2007 pasó una regulación que se refiere al tema, y Argentina aprobó su ley de pasivos ambientales en 2012.
De hecho, agrega Ángel, el informe “Auditoría coordinada sobre pasivos ambientales mineros 2019-2021”, realizado por la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Olacefs), evidencia la deuda histórica de nuestro país con el tema. Tras analizar 14 países de la región e identificar veinte temáticas de manejo sobre los pasivos ambientales que los países deberían tener —entre estos sí existe normativa, presupuesto y acceso a la información sobre el tema—, Colombia quedó en la quinta peor posición, solo por encima de Guatemala, El Salvador, Bolivia y República Dominicana. Solo una de las veinte temáticas estudiadas por el informe en Colombia tiene un avance mayor, seis un avance menor y las trece restantes no tienen avance alguno, lo que implica que en ninguna hay un avance completo sobre pasivos ambientales.
Además, Colombia solo cumple uno de los cinco hitos que la Organización considera claves para manejar los pasivos ambientales mineros: tener una ley de medio ambiente. De resto, señalan, no hay marco normativo ni definición de pasivos ambientales, en general, ni un marco ni una definición exclusiva para pasivos mineros.
No se trata de un vacío menor. “Aunque no hay inventario oficial, se ha estimado que el 70 % de los pasivos ambientales de Colombia estarían entre la minería y los hidrocarburos”, señala Cabrera. “De esos, el 50 % serían de la minería”.
¿Le teme la minería a una ley de pasivos ambientales?
Una de las preguntas que genera más incertidumbre en el país es cuánto nos están costando esos pasivos ambientales. ¿Cuánto nos gastaríamos, por ejemplo, tratando el agua que contaminó un proyecto minero que ya dejó de existir? Las respuestas no son fáciles de obtener, ni populares, pero en una investigación publicada en la revista Ecological Economics en 2015, la profesora Andrea Cardoso, de la Universidad del Magdalena, líder del Semillero de Investigación en Transición Energética, hace un ejercicio que da luces relacionadas con el carbón.
Tras calcular el valor de los pasivos ambientales del carbón en el Cesar a lo largo de toda su cadena, incluyendo la contaminación de aire, suelos y agua en el lugar de extracción, así como accidentes en el transporte local y su combustión en el país al que llega, la investigadora concluyó que, para ese año, cuando el precio del carbón era menor a US$100 por tonelada, el costo de los impactos ambientales sumaba entre US$146 y US$200 por tonelada.
“Es una valoración económica que ya no aplica, porque el precio del carbón ha cambiado, pero el argumento es que los pasivos ambientales y sociales de extraer una tonelada de carbón son hasta tres veces más altos que su precio en el mercado”, cuenta Cardoso. “Pero más allá de la parte económica, los pasivos ambientales implican un factor moral y ético”, agrega. Lo primero es que, por ejemplo, una empresa reconozca qué impactos no están siendo compensados, y lo segundo es asumir esa responsabilidad.
Algo que en Colombia no está pasando con los impactos a largo plazo. “Cuando se abren los grandes tajos de donde se extraen los minerales, al hacer el cierre minero estos se llenan de agua, lo que libera metales que se acidifican y la contaminan”, dice María Helena Huertas, también investigadora asociada de la Universidad de Naciones Unidas. “Esa mala calidad del agua puede durar hasta la eternidad. ¿Y quién se responsabiliza de eso? El marco regulatorio actual de Colombia no tiene respuesta”.
Por eso, Ángel, aunque celebra que se esté tramitando un proyecto de ley sobre el tema, cree que es necesario algo más estructural en el caso de los pasivos de la minería. “Se necesita una reforma del código minero en el que se hable de los impactos ambientales de la minería. Así podemos poner en la balanza los riesgos y beneficios. Actualmente, con la minería y los megaproyectos solo se habla de los beneficios, de los empleos, pero no de los costos”, comenta.
Sin embargo, el concepto que el Ministerio de Minas dio sobre el proyecto de ley que está en el Congreso señala que las definiciones que propone el documento sobre pasivos ambientales “no son lo suficientemente claras, razón por la cual podrían generar importantes perjuicios para el sector minero energético, entre otros sectores”. Además, consideran que, muchas veces, los responsables de los pasivos ambientales que se dan por los proyectos mineros y de hidrocarburos “son generados por agentes y factores externos, tales como grupos al margen de la ley y eventos naturales”.
A finales del año pasado, la Agencia Nacional de Minería (ANM) aceptó que Prodeco, subsidiaria de la multinacional Glencore y responsable de producir aproximadamente el 21 % del carbón nacional, renunciara a tres títulos mineros en el Cesar. En otras palabras, esto significa que, después de ajustar cuentas, Prodeco le devolverá las minas al Estado para que este se las otorgue a otra empresa que seguirá explotando el carbón (aunque el proceso de subasta está suspendido). Sin embargo, una de las grandes dudas sobre el proceso es qué pasará con los pasivos ambientales que generó la minera, cuando la empresa se vaya de Colombia. (Lea Deforestación: este es el diagnóstico que le deja el gobierno de Duque a Petro)
Aunque se trata de un término desconocido para algunos, los pasivos ambientales son los impactos que generan proyectos y actividades humanas, pero de los que nadie se hace cargo. Por ejemplo, son impactos que no tienen planes de mitigación, compensación o no han sido reparados, y que, además, suelen perpetuarse a lo largo del tiempo, incluso, años después de que el proyecto termine. Y a pesar de que Colombia fue líder en conceptualizar este término, hasta la fecha no hay ningún documento legal que defina qué es un pasivo ambiental para el país y permita gestionarlo. (Lea: La deforestación en Colombia sigue aumentando. ¿Qué errores se están repitiendo?)
“Las definiciones han venido variando desde hace veinte años, y aunque el Ministerio de Ambiente hizo una conceptualización sobre el tema, el país se quedó atrás”, señala Mauricio Cabrera, asesor en Relaciones de Gobierno y Relaciones Internacionales de WWF Colombia. Agrega que, aunque los últimos cuatro Planes de Desarrollo, incluyendo los del gobierno Santos, plantearon la necesidad de tener una ley de pasivos ambientales, aún no se ha saldado la deuda.
Sin embargo, a principios de junio de este año, fue aprobado en primer debate un proyecto de ley sobre pasivos ambientales, con ponencia del entonces representante a la Cámara Luciano Grisales, quien no está en el nuevo Congreso. Un tema que, según expertos, debería tener prioridad para que la iniciativa no se desmorone con los recién posesionados congresistas.
En principio, el proyecto de ley (número 117 de 2021) propone empezar por definir qué es un pasivo ambiental y determinar sus tipos o categorías según las actividades productivas. Señala, además, que pasivo ambiental alude “a los impactos ambientales negativos ubicados y delimitados geográficamente, que no fueron oportuna o adecuadamente mitigados, compensados, corregidos o reparados; causados por actividades humanas antrópicas y que pueden generar un riesgo a la salud humana o al ambiente”.
El documento también da unas claves de lo que tendrían que hacer el Minambiente y otras autoridades ambientales y locales para empezar a delimitar los pasivos ambientales que tiene Colombia, como definir “una lista nacional de prioridades que involucre todos los pasivos ambientales declarados y reconocidos por las autoridades competentes”, asignar recursos para gestionarlos e, incluso, propone que se cree un comité nacional para la gestión de pasivos ambientales y un sistema nacional de pasivos ambientales.
“Por años hemos advertido sobre la necesidad de regular los pasivos ambientales”, comenta Andrés Ángel, geólogo e investigador de la U. de las Naciones Unidas. “Sobre todo ante lo que podría ser un cierre intempestivo de minas. Pero ahora ya no es una advertencia teórica. Con el informe del 2017 del Cerrejón, que consideró un cierre, y con lo que está pasando con Prodeco, ya es un tema que se necesita en la práctica”.
Una deuda histórica
En el mismo proyecto de ley radicado ante el Congreso se describe cómo varios países de Latinoamérica tienen una ley que define qué es un pasivo ambiental, lo que es un primer paso para gestionarlos. Perú tiene una desde el 2014, con énfasis en temas mineros; Chile, desde 2007 pasó una regulación que se refiere al tema, y Argentina aprobó su ley de pasivos ambientales en 2012.
De hecho, agrega Ángel, el informe “Auditoría coordinada sobre pasivos ambientales mineros 2019-2021”, realizado por la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Olacefs), evidencia la deuda histórica de nuestro país con el tema. Tras analizar 14 países de la región e identificar veinte temáticas de manejo sobre los pasivos ambientales que los países deberían tener —entre estos sí existe normativa, presupuesto y acceso a la información sobre el tema—, Colombia quedó en la quinta peor posición, solo por encima de Guatemala, El Salvador, Bolivia y República Dominicana. Solo una de las veinte temáticas estudiadas por el informe en Colombia tiene un avance mayor, seis un avance menor y las trece restantes no tienen avance alguno, lo que implica que en ninguna hay un avance completo sobre pasivos ambientales.
Además, Colombia solo cumple uno de los cinco hitos que la Organización considera claves para manejar los pasivos ambientales mineros: tener una ley de medio ambiente. De resto, señalan, no hay marco normativo ni definición de pasivos ambientales, en general, ni un marco ni una definición exclusiva para pasivos mineros.
No se trata de un vacío menor. “Aunque no hay inventario oficial, se ha estimado que el 70 % de los pasivos ambientales de Colombia estarían entre la minería y los hidrocarburos”, señala Cabrera. “De esos, el 50 % serían de la minería”.
¿Le teme la minería a una ley de pasivos ambientales?
Una de las preguntas que genera más incertidumbre en el país es cuánto nos están costando esos pasivos ambientales. ¿Cuánto nos gastaríamos, por ejemplo, tratando el agua que contaminó un proyecto minero que ya dejó de existir? Las respuestas no son fáciles de obtener, ni populares, pero en una investigación publicada en la revista Ecological Economics en 2015, la profesora Andrea Cardoso, de la Universidad del Magdalena, líder del Semillero de Investigación en Transición Energética, hace un ejercicio que da luces relacionadas con el carbón.
Tras calcular el valor de los pasivos ambientales del carbón en el Cesar a lo largo de toda su cadena, incluyendo la contaminación de aire, suelos y agua en el lugar de extracción, así como accidentes en el transporte local y su combustión en el país al que llega, la investigadora concluyó que, para ese año, cuando el precio del carbón era menor a US$100 por tonelada, el costo de los impactos ambientales sumaba entre US$146 y US$200 por tonelada.
“Es una valoración económica que ya no aplica, porque el precio del carbón ha cambiado, pero el argumento es que los pasivos ambientales y sociales de extraer una tonelada de carbón son hasta tres veces más altos que su precio en el mercado”, cuenta Cardoso. “Pero más allá de la parte económica, los pasivos ambientales implican un factor moral y ético”, agrega. Lo primero es que, por ejemplo, una empresa reconozca qué impactos no están siendo compensados, y lo segundo es asumir esa responsabilidad.
Algo que en Colombia no está pasando con los impactos a largo plazo. “Cuando se abren los grandes tajos de donde se extraen los minerales, al hacer el cierre minero estos se llenan de agua, lo que libera metales que se acidifican y la contaminan”, dice María Helena Huertas, también investigadora asociada de la Universidad de Naciones Unidas. “Esa mala calidad del agua puede durar hasta la eternidad. ¿Y quién se responsabiliza de eso? El marco regulatorio actual de Colombia no tiene respuesta”.
Por eso, Ángel, aunque celebra que se esté tramitando un proyecto de ley sobre el tema, cree que es necesario algo más estructural en el caso de los pasivos de la minería. “Se necesita una reforma del código minero en el que se hable de los impactos ambientales de la minería. Así podemos poner en la balanza los riesgos y beneficios. Actualmente, con la minería y los megaproyectos solo se habla de los beneficios, de los empleos, pero no de los costos”, comenta.
Sin embargo, el concepto que el Ministerio de Minas dio sobre el proyecto de ley que está en el Congreso señala que las definiciones que propone el documento sobre pasivos ambientales “no son lo suficientemente claras, razón por la cual podrían generar importantes perjuicios para el sector minero energético, entre otros sectores”. Además, consideran que, muchas veces, los responsables de los pasivos ambientales que se dan por los proyectos mineros y de hidrocarburos “son generados por agentes y factores externos, tales como grupos al margen de la ley y eventos naturales”.