La “papa caliente” de la COP16: la discusión sobre el dinero para la biodiversidad
Tras una semana de discusiones en la Zona Azul de la COP16, en Cali, es claro cuál es uno de los temas en los que es más difícil llegar a un acuerdo: la plata. Alcanzar un consenso es clave para que avance el diálogo en los otros asuntos que están discutiendo los delegados de más de 190 países. Pero, por lo pronto, está atascado. Le explicamos por qué hay tensiones.
César Giraldo Zuluaga
Bernadette Fischler, jefa de incidencia global de WWF Internacional, tiene una buena manera de explicar lo que ha sucedido durante la primera semana de la COP16 alrededor de las negociaciones sobre el financiamiento: “Lo comparo con un átomo. En el núcleo del átomo, alrededor del cual todo lo demás va dando vueltas, está definitivamente la discusión sobre los recursos”. Este, continúa Fischler, seguirá siendo el núcleo del átomo hasta que finalicen las negociaciones, el próximo viernes, 1º de noviembre.
Como se anticipaba, las discusiones sobre el dinero necesario para que los países puedan implementar las acciones para detener y revertir la pérdida de biodiversidad de aquí a 2030, están siendo la “papa caliente” de la Zona Azul. De hecho, reconoce Fischler, el lento avance en el núcleo del átomo ha llevado a que algunos de los temas que le dan vueltas (como el mayor reconocimiento que reclaman los pueblos indígenas o el mecanismo que se debe establecer para repartir los beneficios que obtenemos de los recursos genéticos digitales) también se hayan visto ralentizados durante esta primera semana.
Numerosos boletines de organizaciones que siguen de cerca las negociaciones, declaraciones de miembros del Convenio y delegados de varios de los países que hacen parte de esta negociación, las han calificado como “difíciles y polarizadas”.
Además del “eterno” problema por la falta de recursos (se estima que existe una brecha para financiar la biodiversidad de US $700.000 millones al año), el centro del actual debate tiene que ver con quién debe administrar el fondo que recauda la plata: de un lado, están los países que consideran que el Fondo Marco Global para la Biodiversidad (GBFF, por sus siglas en inglés) debe seguir siendo manejado por el Fondo Mundial para el Medio Ambiente (GEF, por sus siglas en inglés). Un segundo bloque de países pide que se cree uno nuevo.
A Fischler esta situación le recuerda un cuento que su madre le contaba de pequeña en su natal Austria: “hay dos burros que se encuentran en un puente en el que solo cabe uno. Los burros se empujan hasta que ambos caen al agua”. Para que eso no suceda en Cali, agrega, uno de los dos bloques debe “ceder”. Pero, hasta el fin de la primera semana de negociaciones, no estaba claro quién estaba dispuesto a hacerlo.
Sin embargo, antes de seguir ahondando en esta discusión, es necesario regresar unos años en la historia para entender el motivo de la discordia, los argumentos de ambos bloques y las implicaciones que esto podría tener en esta negociación nuclear.
Países ricos vs. países pobres, un nuevo round
Aunque al cierre de la COP15 de biodiversidad, celebrada a finales de 2022 en Montreal (Canadá), los aplausos estuvieron enfocados en el histórico acuerdo que logró establecer las 23 metas (Marco Mundial de Biodiversidad de Kunming-Montreal) que buscan detener y revertir la pérdida de biodiversidad para 2030, hubo una decisión que no dejo felices a todos los países: la de quién debía manejar el fondo que debe recaudar los US $200.000 millones que necesitamos de acá a 2030 para cumplir con lo acordado. Cabe recordar que, los restantes US $500.000 millones que hacen falta para cerrar la brecha, deberán salir de reformar los subsidios perjudiciales para la naturaleza.
Como explica Catalina Góngora, líder de política en The Nature Conservancy Colombia, al cierre de esa cumbre se eligió, de manera provisional, al GEF para esa tarea. Mientras algunos países, como los del bloque africano, exigían la creación de fondos que fueran manejados directamente por el Convenio o una estructura aparte, otro grupo, integrado por algunas de las naciones desarrolladas y con más recursos, preferían que el Fondo Mundial cumpliera con esa tarea. Después de todo, decían, el GEF fue creado para apoyar las Convenciones de Río (como la de diversidad biológica y la de cambio climático).
Con esa discusión de fondo, una de las tareas con las que llegaron los países a la COP16 fue evaluar la necesidad de crear nuevos fondos. Por eso, apunta Fischler, “mirando hacia adelante, es justo preguntarse por ¿cuál va a ser el futuro? ¿Dónde está y cuál va a ser ese fondo?”. Este es el punto en el que nos encontramos esta semana.
Durante decenas de horas, esta semana, un grupo de países, entre los que se encuentran los del bloque africano, Colombia, Brasil, y otros, han apoyado la creación de un nuevo fondo que esté bajo el manejo del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB). Otros, como Canadá, Australia, Japón y Suiza, se oponen de manera tajante.
Las razones por las cuales los países del primer grupo buscan un nuevo fondo son compartidas, comentan Góngora y Fischler: tienen problemas para acceder a la financiación del GEF, creen que los órganos que toman las decisiones no son equilibrados, el dinero se demora mucho en llegar, entre otras causas.
Una evaluación independiente sobre el funcionamiento del GEF durante estos dos años, entregada antes del inicio de la COP16 al CDB, tenía conclusiones similares: “es necesario redoblar los esfuerzos para garantizar que los proyectos y programas sean realmente impulsados, controlados y dirigidos por los países (...), más creación de capacidad para los países receptores y oportunidades para que las organizaciones con sede en los países en desarrollo participen más directamente en el GBFF”.
Sobre las decisiones que se toman en este fondo, esta evaluación también reveló otro dato que da muestra de la polarización que despierta este asunto: tras una encuesta, se constató que solo la mitad de los encuestados creían que la toma de decisiones operativas eran lo suficientemente transparentes.
Aunque los países ricos —varios de ellos ya han hecho aportes al fondo— coinciden en el diagnóstico presentado por los países pobres o en desarrollo: no están de acuerdo en que se deba crear un fondo nuevo. En cambio, proponen abordar las dificultades identificadas y robustecer el GEF. Además, como señalaron los negociadores de Australia, estos países temen que un nuevo fondo fragmente el panorama financiero para la biodiversidad.
En lo que sí coinciden ambos bloques, según Fischler y Góngora, quienes siguen de cerca estas negociaciones (que ocurren a puerta cerrada para la prensa), es en la desconfianza que hay entre ellos, lo que ha dificultado las negociaciones. Otro asunto que podría estar entorpeciendo el proceso, agrega la experta de WWF Internacional, es la poca cantidad de dinero con el que cuenta el fondo actualmente, sumado al hecho de que, durante la primera semana de la COP16, no se han anunciado nuevos aportes.
De acuerdo con la Meta 19 del Marco Mundial de Biodiversidad de Kunming-Montreal (MMB), los países en desarrollo deben movilizar, por año, 20.000 millones de dólares de acá a 2025 para los países en desarrollo. Esa cifra aumenta hasta los 30.000 millones por año entre 2026 y 2030. Sin embargo, hasta el momento, el GBFF solo cuenta con poco más de 244 millones de dólares. Eso es el 1 % de la meta.
La discusión sobre el financiamiento, aunque pueda ser de las más enredadas y menos entretenidas, es clave para que las nuevas metas sean exitosas. Como explicaba David Obura, jefe de la Plataforma Intergubernamental sobre Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos (IPBES, por sus siglas en inglés), en un artículo publicado en One Earth, la falta de financiamiento fue “un factor principal en el fracaso de las Metas Aichi”, las antecesoras de las de Kunming-Montreal.
Volviendo a las discusiones y retomando la historia de los dos burros que están en el puente, ¿quién debería dar el primer paso? Para Fischler, esta es una pregunta difícil de responder. “Para generar confianza hay muchas maneras de hacerlo. Pero, en este momento, la pelota está en la cancha de los países donantes, porque se han comprometido a aportar 20.000 millones anuales para 2025. Y 2025 es dentro de dos meses”.
Un “círculo vicioso” entre deuda, clima y naturaleza
El jueves de esta semana, al tiempo que los delegados de ambos bloques se reunían para intentar llegar a acuerdos sobre el financiamiento, un grupo de científicos publicó el ‘Informe sobre la Deuda, la Naturaleza y el Clima’, encargado por los gobiernos de Colombia, Kenia, Francia y Alemania. En este documento, los autores, insisten en un problema que fue identificado hace años: la carga insostenible de la deuda, la pérdida de la naturaleza y la escalada del cambio climático (y la pérdida de biodiversidad) “se están agravando mutuamente en una ‘triple crisis’ enormemente destructiva”.
Este panorama, sobre el que han advertido los países más pobres y en desarrollo, entre ellos Colombia, está llevando a la consolidación de un “círculo vicioso”. Para entender a qué se refieren, vale la pena reproducir un resumen de su informe: “Las perturbaciones y tensiones medioambientales, cada vez más frecuentes y graves, obligan a muchos países a endeudarse más para financiar la respuesta a las catástrofes y la recuperación. Esas mismas perturbaciones y tensiones encarecen los préstamos y ralentizan el crecimiento económico”.
En consecuencia, países con elevadas cargas de deuda, como los nuestros, tienen menos recursos para seguir una vía de desarrollo baja en carbono, resiliente al clima y positiva para la naturaleza.
Además, como muestra un estudio realizado por el Grupo de Financiamiento Climático para Latinoamérica y el Caribe (GFLAC), entre los recursos a los que accedieron 20 países de nuestra región (incluido Colombia) para financiar acciones de biodiversidad y cambio climático, la gran mayoría (color rojo en la gráfica) fue producto de préstamos que luego hay que pagar con intereses.
Otro ejemplo ayuda a entender este fenómeno. A mediados de septiembre de este año, la OCDE, también conocido como el “club de los países” ricos, publicó un informe en el que analizó el financiamiento que se destinó a la biodiversidad. Si bien el documento destacó que los países desarrollados aportaron 12.100 millones de dólares para biodiversidad en 2022, advirtió que varios de los grandes donantes lo hicieron en forma de préstamos. El 87 % de las contribuciones de Francia, el 85 % de las de Polonia, el 81 % de las de Japón y el 51 % de las de Canadá, fueron otorgadas bajo esta figura, señala la OCDE.
Ante este panorama, varios países, entre los que se encuentra Colombia, han sido insistentes en que es necesario “diseñar una solución integral para el financiamiento de la biodiversidad”. Esto, ha señalado la delegación de nuestro país en la COP16, no solo pasa por el establecimiento de un nuevo fondo, sino también transformando los mecanismos por los que se accede a ese dinero y “facilitando el uso de instrumentos de financiamiento innovadores, incluyendo bonos, canjes de deuda por naturaleza y modelos de pago por resultados”.
De regreso a las negociaciones en Cali
A una semana de que termine la COP16, y a dos meses de 2025, hay grandes expectativas sobre lo que se termine acordando alrededor del nuevo fondo y los nuevos aportes. Sin embargo, Fischler es clara en señalar que los bloques siguen estando en desacuerdo “aunque de una manera constructiva”, lo que no “significa que haya un final o una zona de aterrizaje clara en este momento”. Todo lo anterior, sin contar que las discusiones aún no abordan otros asuntos claves de financiación, como que los pueblos indígenas, comunidades locales, mujeres y jóvenes, que conservan más del 80 % de la biodiversidad del mundo, puedan acceder a, por lo menos, el 20 % de estos fondos.
“La dinámica habitual es que, primero, las negociaciones a nivel técnico intentan avanzar en el texto hasta que gran parte esté acordado o, al menos, estén claras cuáles son las opciones sobre las cuales se puede decidir, para que, luego, los líderes políticos tomen decisiones”, explica la experta de WWF, anticipándose a la llegada de los casi 10 presidentes y más de 100 ministros que llegarán a Cali a finales de la próxima semana para el conocido segmento de alto nivel.
En definitiva, para que negociaciones como esta puedan “destrabarse”, se necesita que los equipos técnicos preparen el terreno y lo entreguen a los líderes políticos en los términos más sencillos. Como explica Fischler, “tienen que ordenarlo todo y ponerle un ‘lacito’ para que los líderes políticos puedan decidir si aceptan el paquete A o el paquete B”. Si no logran avanzar hasta ese nivel, concluye, “no funcionará”.
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Bernadette Fischler, jefa de incidencia global de WWF Internacional, tiene una buena manera de explicar lo que ha sucedido durante la primera semana de la COP16 alrededor de las negociaciones sobre el financiamiento: “Lo comparo con un átomo. En el núcleo del átomo, alrededor del cual todo lo demás va dando vueltas, está definitivamente la discusión sobre los recursos”. Este, continúa Fischler, seguirá siendo el núcleo del átomo hasta que finalicen las negociaciones, el próximo viernes, 1º de noviembre.
Como se anticipaba, las discusiones sobre el dinero necesario para que los países puedan implementar las acciones para detener y revertir la pérdida de biodiversidad de aquí a 2030, están siendo la “papa caliente” de la Zona Azul. De hecho, reconoce Fischler, el lento avance en el núcleo del átomo ha llevado a que algunos de los temas que le dan vueltas (como el mayor reconocimiento que reclaman los pueblos indígenas o el mecanismo que se debe establecer para repartir los beneficios que obtenemos de los recursos genéticos digitales) también se hayan visto ralentizados durante esta primera semana.
Numerosos boletines de organizaciones que siguen de cerca las negociaciones, declaraciones de miembros del Convenio y delegados de varios de los países que hacen parte de esta negociación, las han calificado como “difíciles y polarizadas”.
Además del “eterno” problema por la falta de recursos (se estima que existe una brecha para financiar la biodiversidad de US $700.000 millones al año), el centro del actual debate tiene que ver con quién debe administrar el fondo que recauda la plata: de un lado, están los países que consideran que el Fondo Marco Global para la Biodiversidad (GBFF, por sus siglas en inglés) debe seguir siendo manejado por el Fondo Mundial para el Medio Ambiente (GEF, por sus siglas en inglés). Un segundo bloque de países pide que se cree uno nuevo.
A Fischler esta situación le recuerda un cuento que su madre le contaba de pequeña en su natal Austria: “hay dos burros que se encuentran en un puente en el que solo cabe uno. Los burros se empujan hasta que ambos caen al agua”. Para que eso no suceda en Cali, agrega, uno de los dos bloques debe “ceder”. Pero, hasta el fin de la primera semana de negociaciones, no estaba claro quién estaba dispuesto a hacerlo.
Sin embargo, antes de seguir ahondando en esta discusión, es necesario regresar unos años en la historia para entender el motivo de la discordia, los argumentos de ambos bloques y las implicaciones que esto podría tener en esta negociación nuclear.
Países ricos vs. países pobres, un nuevo round
Aunque al cierre de la COP15 de biodiversidad, celebrada a finales de 2022 en Montreal (Canadá), los aplausos estuvieron enfocados en el histórico acuerdo que logró establecer las 23 metas (Marco Mundial de Biodiversidad de Kunming-Montreal) que buscan detener y revertir la pérdida de biodiversidad para 2030, hubo una decisión que no dejo felices a todos los países: la de quién debía manejar el fondo que debe recaudar los US $200.000 millones que necesitamos de acá a 2030 para cumplir con lo acordado. Cabe recordar que, los restantes US $500.000 millones que hacen falta para cerrar la brecha, deberán salir de reformar los subsidios perjudiciales para la naturaleza.
Como explica Catalina Góngora, líder de política en The Nature Conservancy Colombia, al cierre de esa cumbre se eligió, de manera provisional, al GEF para esa tarea. Mientras algunos países, como los del bloque africano, exigían la creación de fondos que fueran manejados directamente por el Convenio o una estructura aparte, otro grupo, integrado por algunas de las naciones desarrolladas y con más recursos, preferían que el Fondo Mundial cumpliera con esa tarea. Después de todo, decían, el GEF fue creado para apoyar las Convenciones de Río (como la de diversidad biológica y la de cambio climático).
Con esa discusión de fondo, una de las tareas con las que llegaron los países a la COP16 fue evaluar la necesidad de crear nuevos fondos. Por eso, apunta Fischler, “mirando hacia adelante, es justo preguntarse por ¿cuál va a ser el futuro? ¿Dónde está y cuál va a ser ese fondo?”. Este es el punto en el que nos encontramos esta semana.
Durante decenas de horas, esta semana, un grupo de países, entre los que se encuentran los del bloque africano, Colombia, Brasil, y otros, han apoyado la creación de un nuevo fondo que esté bajo el manejo del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB). Otros, como Canadá, Australia, Japón y Suiza, se oponen de manera tajante.
Las razones por las cuales los países del primer grupo buscan un nuevo fondo son compartidas, comentan Góngora y Fischler: tienen problemas para acceder a la financiación del GEF, creen que los órganos que toman las decisiones no son equilibrados, el dinero se demora mucho en llegar, entre otras causas.
Una evaluación independiente sobre el funcionamiento del GEF durante estos dos años, entregada antes del inicio de la COP16 al CDB, tenía conclusiones similares: “es necesario redoblar los esfuerzos para garantizar que los proyectos y programas sean realmente impulsados, controlados y dirigidos por los países (...), más creación de capacidad para los países receptores y oportunidades para que las organizaciones con sede en los países en desarrollo participen más directamente en el GBFF”.
Sobre las decisiones que se toman en este fondo, esta evaluación también reveló otro dato que da muestra de la polarización que despierta este asunto: tras una encuesta, se constató que solo la mitad de los encuestados creían que la toma de decisiones operativas eran lo suficientemente transparentes.
Aunque los países ricos —varios de ellos ya han hecho aportes al fondo— coinciden en el diagnóstico presentado por los países pobres o en desarrollo: no están de acuerdo en que se deba crear un fondo nuevo. En cambio, proponen abordar las dificultades identificadas y robustecer el GEF. Además, como señalaron los negociadores de Australia, estos países temen que un nuevo fondo fragmente el panorama financiero para la biodiversidad.
En lo que sí coinciden ambos bloques, según Fischler y Góngora, quienes siguen de cerca estas negociaciones (que ocurren a puerta cerrada para la prensa), es en la desconfianza que hay entre ellos, lo que ha dificultado las negociaciones. Otro asunto que podría estar entorpeciendo el proceso, agrega la experta de WWF Internacional, es la poca cantidad de dinero con el que cuenta el fondo actualmente, sumado al hecho de que, durante la primera semana de la COP16, no se han anunciado nuevos aportes.
De acuerdo con la Meta 19 del Marco Mundial de Biodiversidad de Kunming-Montreal (MMB), los países en desarrollo deben movilizar, por año, 20.000 millones de dólares de acá a 2025 para los países en desarrollo. Esa cifra aumenta hasta los 30.000 millones por año entre 2026 y 2030. Sin embargo, hasta el momento, el GBFF solo cuenta con poco más de 244 millones de dólares. Eso es el 1 % de la meta.
La discusión sobre el financiamiento, aunque pueda ser de las más enredadas y menos entretenidas, es clave para que las nuevas metas sean exitosas. Como explicaba David Obura, jefe de la Plataforma Intergubernamental sobre Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos (IPBES, por sus siglas en inglés), en un artículo publicado en One Earth, la falta de financiamiento fue “un factor principal en el fracaso de las Metas Aichi”, las antecesoras de las de Kunming-Montreal.
Volviendo a las discusiones y retomando la historia de los dos burros que están en el puente, ¿quién debería dar el primer paso? Para Fischler, esta es una pregunta difícil de responder. “Para generar confianza hay muchas maneras de hacerlo. Pero, en este momento, la pelota está en la cancha de los países donantes, porque se han comprometido a aportar 20.000 millones anuales para 2025. Y 2025 es dentro de dos meses”.
Un “círculo vicioso” entre deuda, clima y naturaleza
El jueves de esta semana, al tiempo que los delegados de ambos bloques se reunían para intentar llegar a acuerdos sobre el financiamiento, un grupo de científicos publicó el ‘Informe sobre la Deuda, la Naturaleza y el Clima’, encargado por los gobiernos de Colombia, Kenia, Francia y Alemania. En este documento, los autores, insisten en un problema que fue identificado hace años: la carga insostenible de la deuda, la pérdida de la naturaleza y la escalada del cambio climático (y la pérdida de biodiversidad) “se están agravando mutuamente en una ‘triple crisis’ enormemente destructiva”.
Este panorama, sobre el que han advertido los países más pobres y en desarrollo, entre ellos Colombia, está llevando a la consolidación de un “círculo vicioso”. Para entender a qué se refieren, vale la pena reproducir un resumen de su informe: “Las perturbaciones y tensiones medioambientales, cada vez más frecuentes y graves, obligan a muchos países a endeudarse más para financiar la respuesta a las catástrofes y la recuperación. Esas mismas perturbaciones y tensiones encarecen los préstamos y ralentizan el crecimiento económico”.
En consecuencia, países con elevadas cargas de deuda, como los nuestros, tienen menos recursos para seguir una vía de desarrollo baja en carbono, resiliente al clima y positiva para la naturaleza.
Además, como muestra un estudio realizado por el Grupo de Financiamiento Climático para Latinoamérica y el Caribe (GFLAC), entre los recursos a los que accedieron 20 países de nuestra región (incluido Colombia) para financiar acciones de biodiversidad y cambio climático, la gran mayoría (color rojo en la gráfica) fue producto de préstamos que luego hay que pagar con intereses.
Otro ejemplo ayuda a entender este fenómeno. A mediados de septiembre de este año, la OCDE, también conocido como el “club de los países” ricos, publicó un informe en el que analizó el financiamiento que se destinó a la biodiversidad. Si bien el documento destacó que los países desarrollados aportaron 12.100 millones de dólares para biodiversidad en 2022, advirtió que varios de los grandes donantes lo hicieron en forma de préstamos. El 87 % de las contribuciones de Francia, el 85 % de las de Polonia, el 81 % de las de Japón y el 51 % de las de Canadá, fueron otorgadas bajo esta figura, señala la OCDE.
Ante este panorama, varios países, entre los que se encuentra Colombia, han sido insistentes en que es necesario “diseñar una solución integral para el financiamiento de la biodiversidad”. Esto, ha señalado la delegación de nuestro país en la COP16, no solo pasa por el establecimiento de un nuevo fondo, sino también transformando los mecanismos por los que se accede a ese dinero y “facilitando el uso de instrumentos de financiamiento innovadores, incluyendo bonos, canjes de deuda por naturaleza y modelos de pago por resultados”.
De regreso a las negociaciones en Cali
A una semana de que termine la COP16, y a dos meses de 2025, hay grandes expectativas sobre lo que se termine acordando alrededor del nuevo fondo y los nuevos aportes. Sin embargo, Fischler es clara en señalar que los bloques siguen estando en desacuerdo “aunque de una manera constructiva”, lo que no “significa que haya un final o una zona de aterrizaje clara en este momento”. Todo lo anterior, sin contar que las discusiones aún no abordan otros asuntos claves de financiación, como que los pueblos indígenas, comunidades locales, mujeres y jóvenes, que conservan más del 80 % de la biodiversidad del mundo, puedan acceder a, por lo menos, el 20 % de estos fondos.
“La dinámica habitual es que, primero, las negociaciones a nivel técnico intentan avanzar en el texto hasta que gran parte esté acordado o, al menos, estén claras cuáles son las opciones sobre las cuales se puede decidir, para que, luego, los líderes políticos tomen decisiones”, explica la experta de WWF, anticipándose a la llegada de los casi 10 presidentes y más de 100 ministros que llegarán a Cali a finales de la próxima semana para el conocido segmento de alto nivel.
En definitiva, para que negociaciones como esta puedan “destrabarse”, se necesita que los equipos técnicos preparen el terreno y lo entreguen a los líderes políticos en los términos más sencillos. Como explica Fischler, “tienen que ordenarlo todo y ponerle un ‘lacito’ para que los líderes políticos puedan decidir si aceptan el paquete A o el paquete B”. Si no logran avanzar hasta ese nivel, concluye, “no funcionará”.
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