Petro insiste en canjear deuda por naturaleza: ¿es tan buena idea como parece?
El presidente ha propuesto en repetidas ocasiones un plan de “canje de deuda por acción climática” para enfrentar simultáneamente la crisis climática y el endeudamiento de los países en desarrollo. Sin embargo, aunque este enfoque puede parecer prometedor, también enfrenta críticas por su efectividad y viabilidad. ¿Realmente es la mejor solución para el problema climático global?
A inicios de julio, el presidente Gustavo Petro encomendó al recién nombrado embajador de Colombia en Estados Unidos, Daniel García-Peña Jaramillo, la tarea de forjar una nueva agenda de relaciones bilaterales con ese país. Petro planteó la posibilidad de un “Plan Marshall” centrado en la crisis climática, evocando el programa estadounidense implementado tras la Segunda Guerra Mundial para la reconstrucción de Europa, que movilizó millones de dólares a nivel global. El presidente subrayó que, en medio de las emergencias por inundaciones y sequías, que —según advirtió— “nos costarán enormes sumas en un contexto de crisis presupuestal”, es fundamental avanzar en la propuesta de “deuda por acción climática”.
No es la primera vez que Gustavo Petro menciona esta propuesta. La ha planteado tanto en su agenda privada como pública con diversos líderes mundiales, entre ellos el canciller alemán Olaf Scholz y el presidente de Estados Unidos, Joe Biden. Además, ha discutido la idea con los líderes de importantes organismos financieros internacionales, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. En términos simples, la propuesta de Petro consiste en que las naciones ricas, principales responsables de las emisiones históricas de carbono, asuman una parte significativa de la deuda de los países en desarrollo a cambio de que estos asuman acciones concretas para enfrentar la crisis climática. De esta manera, los países más vulnerables podrían destinar recursos a la adaptación y mitigación del cambio climático, en lugar de destinarlos para pagar su deuda externa, facilitando una transición ecológica global más equitativa.
La OCDE define el “canje de deuda” como “la condonación de parte de la deuda externa de un país a cambio del compromiso del gobierno deudor de movilizar recursos nacionales, ya sea moneda local, bonos u otro activos, para un fin y en unas condiciones acordadas”. El presidente colombiano está convencido de esta idea. De hecho, Petro espera que la COP16 que se realizará por primera vez en Colombia entre octubre y noviembre de este año, logre “una declaración a favor del cambio climático inmediato, un cambio de deuda pública por acción climática”. A pesar de que líderes como el estaodunidense se han comprometido a revisar el tema, no se han logrado avances muy palpables. ¿Qué tan buena idea es ese canje?
La deuda de los países en desarrollo
El concepto de canje de deuda por acción climática surgió por primera vez tras la crisis de la deuda de los años 80 en América Latina, recuerda Zero Carbon Analytics, una organización dedicada al análisis de políticas climáticas. En un informe publicado recientemente, Zero Carbon recuerda que algunos grupos ecologistas de entonces señalaron “que los grandes pagos de amortización -pagos programados para devolver la deuda- y de intereses, estaban causando un “daño irreparable” a los recursos naturales de los países altamente endeudados”. En pocas palabras, señalaban que los países se veían obligados a aumentar las exportaciones de productos primarios con la necesidad de acumular divisas para el servicio de la deuda.
Desde que surgió el canje de deuda se ha usado en algunas ocasiones. Zero Carbon Analytics reseña que la organización African Natural Resources Management calcula que entre 1987 y 2021 se cerraron en todo el mundo unos 145 acuerdos de canje de deuda por naturaleza, por un valor nominal total de unos USD 3.700 millones. De ellos, USD 2.400 millones (65%) correspondieron a América Latina y el Caribe. Eurodad, por otra parte, una red de organizaciones no gubernamentales (ONG) europeas que trabajan en temas relacionados con la deuda, el desarrollo y la justicia económica global, calcula que entre 1987 y 2023 se alcanzaron 202 acuerdos de deuda por naturaleza, por un valor aproximado de USD 8.400 millones.
Esas cifras pueden parecer muy grandes, pero en realidad no lo son tanto. Por ejemplo, Eurodad estima que esos USD 8.400 millones cubrieron solo el 0,11% de los pagos totales de deuda realizados por los países de renta baja y media durante el mismo periodo (USD 7,6 billones). Mientras esas cifras de canje se mantuvieron sin mucho crecimiento, la deuda sí aumentó a pasos agigantados. Según señala Zero Carbon Analytics, la deuda pública alcanzará, a nivel mundial, la cifra récord de USD 97 billones en 2023. “La proporción de esta deuda en manos de los países en desarrollo aumentó del 16% en 2010 al 30% en 2023, lo que significa que la deuda pública de los países en desarrollo aumentó al doble de velocidad que la de los países desarrollados”, se puede leer en ese informe. De esta cifra, más de tres cuartas partes corresponden a países de Asia y Oceanía, el 17% a países de América Latina, y el 7% restante a países de África.
Hay un dato adicional para entender el peso actual de la deuda en los países de nuestra región. En la década de 1980, los países latinoamericanos sufrieron una crisis de deuda que provocó una recesión económica severa en toda la región. Este periodo, conocido como la “década perdida”, estuvo marcado por la incapacidad de muchos países para pagar los altos niveles de deuda externa que habían contraído con bancos internacionales, principalmente en Estados Unidos y Europa. Los gobiernos se vieron obligados entonces a implementar medidas de austeridad bajo las condiciones de reestructuración impuestas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, lo que resultó en recortes en el gasto público, particularmente en áreas como la salud, la educación y la infraestructura. Esa crisis tuvo efectos importantes en los indicadores de desempleo, pobreza y desigualdad en toda América Latina.
En esos años, el servicio de la deuda llegó a representar el 35,3% de los ingresos nacionales de los países. Hoy, más de cuatro decadas después, Zero Carbon Analytics estima que el servicio de la deuda consumirá el 41,5% de los ingresos presupuestados y representará el 8,4% del producto interno bruto (PIB) en promedio en 144 países en desarrollo. Es decir, mucho más que la situación que provocó la crisis de los 80. “Un análisis de ActionAid reveló que el 93% de los países más vulnerables a la crisis climática ya están experimentando o corren un riesgo significativo de sufrir problemas de endeudamiento, incrementando su incapacidad de cumplir con sus obligaciones financieras y resultando en la necesidad de una reestructuración de la deuda”, advierte esa organización. En ese contexto, es probable que el 60% de estos países vulnerables al clima reduzcan su gasto en servicios públicos como consecuencia de esa deuda.
Un elemento más añade complejidad a este tema. Los países se están endeudando para cumplir con sus compromisos en la lucha contra el cambio climático. Zero Carbon Analytics estima que, entre 2015 y 2020, un 54% % de la financiación directa para el clima se concedió en forma de préstamos, en lugar de subvenciones o donaciones -un total de USD 189.000 millones-. El 89% de la financiación proporcionada a través de la banca multilateral se concedió, también, en forma de préstamos, por un total de USD 164.000 millones. Todo estos prestamos condicionan no solo el pago del valor original, sino también de intereses.
Nada parece indicar, por ahora, que el cambio climático vaya a necesitar menos recursos hacia el futuro. De hecho, todo lo contrario. A 2030 se necesitarán entre USD 722.100 y 966.900 millones anuales para gestionar la biodiversidad y mantener la integridad de los ecosistemas, lo que equivale al 0,73-0,97% del PIB mundial del 2022, estima Zero Carbon Analytics. Mientras las cifras de necesidad son altas, el financiamiento para la conservación de la biodiversidad se estimó en sólo USD 166.000 millones anuales en 2021.
¿Sirven los canjes de deuda?
La deuda bruta de las administraciones públicas en América Latina y el Caribe pasó del 46% del PIB en 2007 a cerca del 66% del PIB en 2022. Al mismo tiempo, la región es muy vulnerable al cambio climático y alberga cerca del 50% de la biodiversidad mundial, posee el 33% de los recursos hídricos mundiales y cuenta con el 23% de los bosques del planeta. La mayoría de las economías de la región dependen de los recursos naturales, “lo que significa que para aumentar los ingresos de exportación y pagar las deudas, los países tienen que, por ejemplo, ampliar sectores de la economía como la agroindustria, la minería o la extracción de combustibles fósiles”, se puede leer en el informe de Zero Carbon Analytics.
En ese contexto, el canje de duda por naturaleza puede tener sentido a simple vista. Sin embargo, y como bien define la organización en el informe, los canjes “no son una bala de plata”. Existen pros y contras a considerar. Por ejempo, “en situaciones en las que la deuda es sostenible -ya que el gobierno puede hacer frente a sus obligaciones de pago-, las subvenciones condicionadas suelen ser más eficaces que los canjes de deuda por clima para apoyar la acción climática, ya que parte del alivio de la deuda puede beneficiar a acreedores no implicados en el canje”, dice esa organización en su informe.
Es decir, cuando un país tiene la capacidad de cumplir con sus pagos, un canje de deuda por naturaleza podría no ser la opción más eficiente para promover la acción climática. Esto se debe a que, aunque el alivio de la deuda puede liberar recursos, no garantiza que esos fondos se destinen a proyectos climáticos o ambientales. Además, parte de los beneficios del canje podría ir a acreedores que no están directamente comprometidos con la iniciativa, lo que diluye su impacto. En cambio, las subvenciones condicionadas, que exigen que los fondos sean utilizados específicamente para iniciativas climáticas, podrían ofrecer un mayor control y aseguran que el apoyo financiero se dirija directamente a enfrentar los problemas ambientales.
Por otro lado, “cuando la deuda es insostenible - ya que el gobierno no puede hacer frente a sus obligaciones de pago - suele ser más ventajosa una reestructuración global de la deuda, que puede incluir la condicionalidad climática”, agrega Zero Carbon Analytics. En otras palabras, cuando un país tiene una deuda tan grande que no puede pagarla, podría ser mejor hacer una reestructuración completa de esa deuda, en lugar de solo hacer un canje por acciones climáticas. Esto significa que se renegocian los términos de la deuda para aliviar la carga financiera, y se pueden agregar compromisos en cuanto al cambio climático.
“Aunque los canjes de deuda por naturaleza pueden ayudar a aliviar los pagos del servicio de la deuda y atraer a otros donantes para la conservación, el instrumento en sí no crea nueva financiación internacional para la conservación de la naturaleza, dependiendo, además, de la disponibilidad de moneda local para financiar los proyectos, lo que puede limitar su viabilidad”, agrega Zero Carbon Analytics. Y, finalmente, tampoco se puede pasar por alto algunas criticas como que los canjes de deuda mercantilizan la naturaleza y pueden representar, en algunas ocasiones, una pérdida de soberanía sobre la tierra por aplicarse sin consultar a las comunidades indígenas y locales que habitan esas tierras.
En América Latina, Bolivia, Costa Rica y Ecuador tienen experiencia en canjes por naturaleza. El caso de este último país es interesante. Ecuador cerró en mayo de 2023 el mayor acuerdo de deuda por naturaleza del mundo hasta la fecha. “El acuerdo permitió a Ecuador convertir USD 1.600 millones de deuda existente en un préstamo azul de USD 656 millones -destinado a financiar actividades que promuevan el uso sostenible de los recursos oceánicos y marinos- emitido como un bono por el banco de inversión Credit Suisse. De este modo, se condonarán los intereses de una parte de la deuda a cambio de la protección de las islas Galápagos. El préstamo, que se reembolsará en 18 años, también aportaría unos USD 18 millones anuales para conservar las aguas que rodean la isla”, detalla Zero Carbon Analytics.
Ese acuerdo fue centro de muchos cuestionamiento. Por ejemplo, transferir la soberanía del área marina natural a una entidad privada, el Fondo Galápagos Life (GLF), causó muchas críticas. Además, y según Latindadd, la Red Latinoamericana por Justicia Económica y Social, una coalición de organizaciones de la sociedad civil de América Latina y el Caribe que trabaja en temas de justicia económica, social y fiscal, el canje tiene limitaciones en materia de supervisión y aplicación, así como falta de transparencia y rendición de cuentas y poca claridad sobre los posibles riesgos fiscales para Ecuador. En conclusión, y aunque la idea que ha defendido el presidente Petro no es nueva y ya se ha intentado en el pasado, tampoco parece ser la solución mágica a los problemas de financiación del cambio climático en los países en desarrollo.
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A inicios de julio, el presidente Gustavo Petro encomendó al recién nombrado embajador de Colombia en Estados Unidos, Daniel García-Peña Jaramillo, la tarea de forjar una nueva agenda de relaciones bilaterales con ese país. Petro planteó la posibilidad de un “Plan Marshall” centrado en la crisis climática, evocando el programa estadounidense implementado tras la Segunda Guerra Mundial para la reconstrucción de Europa, que movilizó millones de dólares a nivel global. El presidente subrayó que, en medio de las emergencias por inundaciones y sequías, que —según advirtió— “nos costarán enormes sumas en un contexto de crisis presupuestal”, es fundamental avanzar en la propuesta de “deuda por acción climática”.
No es la primera vez que Gustavo Petro menciona esta propuesta. La ha planteado tanto en su agenda privada como pública con diversos líderes mundiales, entre ellos el canciller alemán Olaf Scholz y el presidente de Estados Unidos, Joe Biden. Además, ha discutido la idea con los líderes de importantes organismos financieros internacionales, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. En términos simples, la propuesta de Petro consiste en que las naciones ricas, principales responsables de las emisiones históricas de carbono, asuman una parte significativa de la deuda de los países en desarrollo a cambio de que estos asuman acciones concretas para enfrentar la crisis climática. De esta manera, los países más vulnerables podrían destinar recursos a la adaptación y mitigación del cambio climático, en lugar de destinarlos para pagar su deuda externa, facilitando una transición ecológica global más equitativa.
La OCDE define el “canje de deuda” como “la condonación de parte de la deuda externa de un país a cambio del compromiso del gobierno deudor de movilizar recursos nacionales, ya sea moneda local, bonos u otro activos, para un fin y en unas condiciones acordadas”. El presidente colombiano está convencido de esta idea. De hecho, Petro espera que la COP16 que se realizará por primera vez en Colombia entre octubre y noviembre de este año, logre “una declaración a favor del cambio climático inmediato, un cambio de deuda pública por acción climática”. A pesar de que líderes como el estaodunidense se han comprometido a revisar el tema, no se han logrado avances muy palpables. ¿Qué tan buena idea es ese canje?
La deuda de los países en desarrollo
El concepto de canje de deuda por acción climática surgió por primera vez tras la crisis de la deuda de los años 80 en América Latina, recuerda Zero Carbon Analytics, una organización dedicada al análisis de políticas climáticas. En un informe publicado recientemente, Zero Carbon recuerda que algunos grupos ecologistas de entonces señalaron “que los grandes pagos de amortización -pagos programados para devolver la deuda- y de intereses, estaban causando un “daño irreparable” a los recursos naturales de los países altamente endeudados”. En pocas palabras, señalaban que los países se veían obligados a aumentar las exportaciones de productos primarios con la necesidad de acumular divisas para el servicio de la deuda.
Desde que surgió el canje de deuda se ha usado en algunas ocasiones. Zero Carbon Analytics reseña que la organización African Natural Resources Management calcula que entre 1987 y 2021 se cerraron en todo el mundo unos 145 acuerdos de canje de deuda por naturaleza, por un valor nominal total de unos USD 3.700 millones. De ellos, USD 2.400 millones (65%) correspondieron a América Latina y el Caribe. Eurodad, por otra parte, una red de organizaciones no gubernamentales (ONG) europeas que trabajan en temas relacionados con la deuda, el desarrollo y la justicia económica global, calcula que entre 1987 y 2023 se alcanzaron 202 acuerdos de deuda por naturaleza, por un valor aproximado de USD 8.400 millones.
Esas cifras pueden parecer muy grandes, pero en realidad no lo son tanto. Por ejemplo, Eurodad estima que esos USD 8.400 millones cubrieron solo el 0,11% de los pagos totales de deuda realizados por los países de renta baja y media durante el mismo periodo (USD 7,6 billones). Mientras esas cifras de canje se mantuvieron sin mucho crecimiento, la deuda sí aumentó a pasos agigantados. Según señala Zero Carbon Analytics, la deuda pública alcanzará, a nivel mundial, la cifra récord de USD 97 billones en 2023. “La proporción de esta deuda en manos de los países en desarrollo aumentó del 16% en 2010 al 30% en 2023, lo que significa que la deuda pública de los países en desarrollo aumentó al doble de velocidad que la de los países desarrollados”, se puede leer en ese informe. De esta cifra, más de tres cuartas partes corresponden a países de Asia y Oceanía, el 17% a países de América Latina, y el 7% restante a países de África.
Hay un dato adicional para entender el peso actual de la deuda en los países de nuestra región. En la década de 1980, los países latinoamericanos sufrieron una crisis de deuda que provocó una recesión económica severa en toda la región. Este periodo, conocido como la “década perdida”, estuvo marcado por la incapacidad de muchos países para pagar los altos niveles de deuda externa que habían contraído con bancos internacionales, principalmente en Estados Unidos y Europa. Los gobiernos se vieron obligados entonces a implementar medidas de austeridad bajo las condiciones de reestructuración impuestas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, lo que resultó en recortes en el gasto público, particularmente en áreas como la salud, la educación y la infraestructura. Esa crisis tuvo efectos importantes en los indicadores de desempleo, pobreza y desigualdad en toda América Latina.
En esos años, el servicio de la deuda llegó a representar el 35,3% de los ingresos nacionales de los países. Hoy, más de cuatro decadas después, Zero Carbon Analytics estima que el servicio de la deuda consumirá el 41,5% de los ingresos presupuestados y representará el 8,4% del producto interno bruto (PIB) en promedio en 144 países en desarrollo. Es decir, mucho más que la situación que provocó la crisis de los 80. “Un análisis de ActionAid reveló que el 93% de los países más vulnerables a la crisis climática ya están experimentando o corren un riesgo significativo de sufrir problemas de endeudamiento, incrementando su incapacidad de cumplir con sus obligaciones financieras y resultando en la necesidad de una reestructuración de la deuda”, advierte esa organización. En ese contexto, es probable que el 60% de estos países vulnerables al clima reduzcan su gasto en servicios públicos como consecuencia de esa deuda.
Un elemento más añade complejidad a este tema. Los países se están endeudando para cumplir con sus compromisos en la lucha contra el cambio climático. Zero Carbon Analytics estima que, entre 2015 y 2020, un 54% % de la financiación directa para el clima se concedió en forma de préstamos, en lugar de subvenciones o donaciones -un total de USD 189.000 millones-. El 89% de la financiación proporcionada a través de la banca multilateral se concedió, también, en forma de préstamos, por un total de USD 164.000 millones. Todo estos prestamos condicionan no solo el pago del valor original, sino también de intereses.
Nada parece indicar, por ahora, que el cambio climático vaya a necesitar menos recursos hacia el futuro. De hecho, todo lo contrario. A 2030 se necesitarán entre USD 722.100 y 966.900 millones anuales para gestionar la biodiversidad y mantener la integridad de los ecosistemas, lo que equivale al 0,73-0,97% del PIB mundial del 2022, estima Zero Carbon Analytics. Mientras las cifras de necesidad son altas, el financiamiento para la conservación de la biodiversidad se estimó en sólo USD 166.000 millones anuales en 2021.
¿Sirven los canjes de deuda?
La deuda bruta de las administraciones públicas en América Latina y el Caribe pasó del 46% del PIB en 2007 a cerca del 66% del PIB en 2022. Al mismo tiempo, la región es muy vulnerable al cambio climático y alberga cerca del 50% de la biodiversidad mundial, posee el 33% de los recursos hídricos mundiales y cuenta con el 23% de los bosques del planeta. La mayoría de las economías de la región dependen de los recursos naturales, “lo que significa que para aumentar los ingresos de exportación y pagar las deudas, los países tienen que, por ejemplo, ampliar sectores de la economía como la agroindustria, la minería o la extracción de combustibles fósiles”, se puede leer en el informe de Zero Carbon Analytics.
En ese contexto, el canje de duda por naturaleza puede tener sentido a simple vista. Sin embargo, y como bien define la organización en el informe, los canjes “no son una bala de plata”. Existen pros y contras a considerar. Por ejempo, “en situaciones en las que la deuda es sostenible -ya que el gobierno puede hacer frente a sus obligaciones de pago-, las subvenciones condicionadas suelen ser más eficaces que los canjes de deuda por clima para apoyar la acción climática, ya que parte del alivio de la deuda puede beneficiar a acreedores no implicados en el canje”, dice esa organización en su informe.
Es decir, cuando un país tiene la capacidad de cumplir con sus pagos, un canje de deuda por naturaleza podría no ser la opción más eficiente para promover la acción climática. Esto se debe a que, aunque el alivio de la deuda puede liberar recursos, no garantiza que esos fondos se destinen a proyectos climáticos o ambientales. Además, parte de los beneficios del canje podría ir a acreedores que no están directamente comprometidos con la iniciativa, lo que diluye su impacto. En cambio, las subvenciones condicionadas, que exigen que los fondos sean utilizados específicamente para iniciativas climáticas, podrían ofrecer un mayor control y aseguran que el apoyo financiero se dirija directamente a enfrentar los problemas ambientales.
Por otro lado, “cuando la deuda es insostenible - ya que el gobierno no puede hacer frente a sus obligaciones de pago - suele ser más ventajosa una reestructuración global de la deuda, que puede incluir la condicionalidad climática”, agrega Zero Carbon Analytics. En otras palabras, cuando un país tiene una deuda tan grande que no puede pagarla, podría ser mejor hacer una reestructuración completa de esa deuda, en lugar de solo hacer un canje por acciones climáticas. Esto significa que se renegocian los términos de la deuda para aliviar la carga financiera, y se pueden agregar compromisos en cuanto al cambio climático.
“Aunque los canjes de deuda por naturaleza pueden ayudar a aliviar los pagos del servicio de la deuda y atraer a otros donantes para la conservación, el instrumento en sí no crea nueva financiación internacional para la conservación de la naturaleza, dependiendo, además, de la disponibilidad de moneda local para financiar los proyectos, lo que puede limitar su viabilidad”, agrega Zero Carbon Analytics. Y, finalmente, tampoco se puede pasar por alto algunas criticas como que los canjes de deuda mercantilizan la naturaleza y pueden representar, en algunas ocasiones, una pérdida de soberanía sobre la tierra por aplicarse sin consultar a las comunidades indígenas y locales que habitan esas tierras.
En América Latina, Bolivia, Costa Rica y Ecuador tienen experiencia en canjes por naturaleza. El caso de este último país es interesante. Ecuador cerró en mayo de 2023 el mayor acuerdo de deuda por naturaleza del mundo hasta la fecha. “El acuerdo permitió a Ecuador convertir USD 1.600 millones de deuda existente en un préstamo azul de USD 656 millones -destinado a financiar actividades que promuevan el uso sostenible de los recursos oceánicos y marinos- emitido como un bono por el banco de inversión Credit Suisse. De este modo, se condonarán los intereses de una parte de la deuda a cambio de la protección de las islas Galápagos. El préstamo, que se reembolsará en 18 años, también aportaría unos USD 18 millones anuales para conservar las aguas que rodean la isla”, detalla Zero Carbon Analytics.
Ese acuerdo fue centro de muchos cuestionamiento. Por ejemplo, transferir la soberanía del área marina natural a una entidad privada, el Fondo Galápagos Life (GLF), causó muchas críticas. Además, y según Latindadd, la Red Latinoamericana por Justicia Económica y Social, una coalición de organizaciones de la sociedad civil de América Latina y el Caribe que trabaja en temas de justicia económica, social y fiscal, el canje tiene limitaciones en materia de supervisión y aplicación, así como falta de transparencia y rendición de cuentas y poca claridad sobre los posibles riesgos fiscales para Ecuador. En conclusión, y aunque la idea que ha defendido el presidente Petro no es nueva y ya se ha intentado en el pasado, tampoco parece ser la solución mágica a los problemas de financiación del cambio climático en los países en desarrollo.
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