COP16 sin IVA: ¿Pasará la ley en tiempo récord o le cogió la noche al Minambiente?
A dos meses de que empiece la COP16, el proyecto de ley que presentó el Gobierno para eximir de IVA la contratación del evento no cuenta con ponentes ni ha sido agendada para su debate. Para algunos congresistas, al Minambiente le cogió la noche. La cartera espera que se apruebe en tiempo récord.
César Giraldo Zuluaga
El lunes 5 de agosto la ministra de Ambiente, Susana Muhamad, en compañía de varios congresistas de la bancada del Pacto Histórico, acudió al Congreso de la República para radicar un proyecto de ley con el que espera que la COP16, que se realizará en Cali entre el 21 de octubre y el 1º de noviembre, quede eximida del impuesto sobre las ventas (IVA).
El proyecto de ley 140/24 tiene como objetivo “establecer mecanismos que faciliten y promuevan la realización de la decimosexta Conferencia de las Partes del Convenio sobre la Diversidad Biológica (COP16), a realizarse en el territorio nacional en 2024, a través de la exención del impuesto sobre las ventas (IVA)”, según se lee en el primer artículo de la iniciativa.
Con esa idea, explicó Muhamad, el país se ahorraría más de $20.000 millones en la organización del evento, teniendo en cuenta que este dinero proviene del Gobierno Nacional, la Gobernación del Valle del Cauca y la Alcaldía de Cali. Sin embargo, a dos meses de que empiece la COP16, el proyecto de ley, que empezará su discusión en la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, todavía no cuenta con ponentes y no ha sido agendado para su primera discusión.
Pese a que el Gobierno Nacional anunció que el proyecto llevaría mensaje de urgencia —con lo cual tendría que ser tramitado en 30 días—, el presidente Gustavo Petro no lo ha manifestado, aunque todavía podría hacerlo. Para algunos congresistas, al Gobierno le cogió la noche para presentar la iniciativa legislativa, pese a que en el pasado ya se han solicitado exenciones similares para el desarrollo de eventos internacionales.
Además, la exención podría no beneficiar a algunas entidades territoriales, como el departamento del Valle, ya que, según le confirmó la gobernadora Dilian Francisca Toro a este diario, antes del 10 de septiembre esperan haber contratado el 100 % de las responsabilidades que tienen a su cargo.
Los beneficios de eximir a la COP del IVA
Por regla general, dice Liliana Heredia Rodríguez, directora de Tributación del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana, “la realización de macroeventos implica la adquisición de una serie de bienes y servicios gravados con la tarifa general del IVA, sea un organizador privado o uno público”, como es el caso de la COP16. En el caso de que sea un evento a cargo de entes públicos, agrega Rodríguez, “tiene sentido que se cree un beneficio para exonerarlos del pago de IVA”.
La exoneración del IVA, que actualmente es del 19 % en el país, aplicaría a la venta de bienes corporales muebles, la prestación de servicios en el territorio nacional o desde el exterior y la importación de bienes corporales que se realicen con recursos provenientes del presupuesto nacional, de la Alcaldía de Cali o de la Gobernación del Valle del Cauca, según lo estipula el segundo artículo del proyecto de ley.
Además, la exención de este impuesto aplicaría tanto para la contratación de las actividades preparatorias como para las contempladas en la Zona Azul, donde se llevan a cabo las reuniones oficiales de la COP, así como para la Zona Verde, abierta al público en general. Asimismo, el proyecto de ley estipula que los beneficios contemplados se aplicarían entre el día de su promulgación y un mes después de la fecha en la que finalice el evento, es decir, el 1º de diciembre.
En varias oportunidades Muhamad ha resaltado que este proyecto de ley generaría un ahorro de $20.000 millones para los organizadores de la COP16. Esta cifra, que se detalla en la exposición de motivos de la iniciativa, fue calculada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), y corresponde a un ahorro de $14.700 millones de los aportes provenientes de la nación y de $4.900 del gasto en el que incurrirían Cali y el Valle del Cauca.
Cabe resaltar que, de acuerdo con las cifras presentadas por Muhamad a mediados de agosto, el ahorro total que generaría el proyecto de ley sería de alrededor del 10 % del presupuesto total para la COP16, que fue estimado por la ministra de Ambiente en aproximadamente $200.000 millones. Del total, $97.000 millones están en el Fondo para la Vida y la Biodiversidad, $40.000 millones saldrán del Ministerio de Defensa para los temas de seguridad, $38.000 vendrán de otras entidades del Gobierno Nacional y los restantes $25.000 millones están a cargo de la Alcaldía y de Cali y la Gobernación del Valle.
Pese a que Heredia señala que no hay estudios que hayan analizado los impactos generados a partir de la exención del IVA y de otros beneficios tributarios otorgados en el marco de la realización de otros eventos, como el Mundial Masculino de Fútbol Sub-20 de 2011, los Juegos Panamericanos Júnior en Cali en 2021 o los XIX Juegos Deportivos Bolivarianos de 2022, “sí se puede encontrar estudios enfocados en el impacto económico de estos eventos, en especial para el sector turístico”.
Precisamente este es uno de los puntos que más resalta el Gobierno Nacional en el proyecto de ley: “La realización de la COP16 tiene la potencialidad de convertir al país en una vitrina internacional donde se pueden mostrar las diferentes culturas, artes y saberes nacionales junto con el estímulo de la economía popular (...). Se espera que durante el desarrollo de la COP los visitantes y turistas recorran los territorios colombianos para conocer sus diferentes ecosistemas y que, después de mostrar al mundo la megabiodiversidad del país, se aumente en un mediano plazo el número de turistas”.
Ante la llegada de entre 10.000 y 12.000 delegados de los 196 países que serán parte del convenio y la movilización de cerca de 150.000 personas alrededor de la Zona Verde, el Gobierno estima, solo en gastos diarios de los visitantes nacionales e internacionales, ganancias por US$29,6 millones o $122.400 millones. Pero estos no son los únicos beneficios que se prevén. Según se lee en la exposición de motivos del proyecto de ley, el efecto sobre el PIB de la COP16 podría oscilar entre el 0,01 y el 0,02 % en 2024. Además, los ingresos tributarios para la nación aumentarían entre $21.600 y $43.200 millones.
Por estas razones, tanto Heredia como la gobernadora del Valle ven con buenos ojos la iniciativa presentada por la ministra de Ambiente. “Nos parece importante generar ese tipo de incentivo para la realización y llevar a buen término los compromisos de Colombia y de la ciudad-región como anfitriones y país sede de este importante evento ambiental”, señala Toro.
Los representantes de la Cámara Carolina Giraldo Botero (Alianza Verde) y Juan Carlos Losada (Partido Liberal), quienes integran la Comisión Accidental que se creó en marzo de este año para hacerle seguimiento a la COP16, también reconocen la importancia y pertinencia del proyecto de ley. Sin embargo, consideran que al Gobierno le cogió la noche presentando la iniciativa, lo cual podría retrasar o no cumplir los beneficios que se buscan.
Un proyecto contrarreloj para una COP muy apretada
Para nadie ha sido un secreto que esta COP se está organizando a contrarreloj. Inicialmente, la sede para esta decimosexta Conferencia de las Partes iba a ser Turquía, pero en julio de 2023 renunciaron luego de los terremotos que sufrieron a comienzos de ese año. En el marco de la COP28 de cambio climático, que se celebró entre el 30 de noviembre y el 12 de diciembre de 2023 en Dubái, Colombia se postuló para albergarla.
A mediados de diciembre la oferta fue aceptada y el 20 de febrero el Gobierno Nacional anunció que Cali había sido la ciudad elegida para hospedar la cumbre de biodiversidad más importante del mundo. Tanto la ministra Muhamad como el alcalde de Cali, Alejandro Éder, han manifestado que les habría gustado contar con un poco más de tiempo para organizar la cumbre. Por lo general, los países suelen tener más de un año para hacerlo. Colombia, el Valle y Cali solo tendrán ocho meses.
Pese a lo apretado de los tiempos, a Losada le resulta “paradójico que el Gobierno Nacional se haya demorado tanto en la presentación” del reciente proyecto de ley. Tal vez, dice Heredia, de la Javeriana, “el mes de julio hubiera sido un mejor momento, pues lo deseable sería que la exención estuviera disponible para cubrir todas las fases (...)”.
“Por supuesto que el Gobierno Nacional se demoró en presentar este proyecto de ley, más cuando ya ha habido exenciones tributarias análogas en el pasado en nuestro país para el desarrollo de eventos de talla internacional, que servían de experiencia para efectuar el trámite con el tiempo suficiente”, agrega Losada.
El representante liberal recuerda, por ejemplo, la Ley 1422 de 2010, que establecía una serie de exenciones de impuestos para la realización del Campeonato Mundial Masculino de Fútbol Sub-20. Aunque el evento se realizó entre el 29 de julio y el 20 de agosto de 2011, la ley fue expedida el 29 de diciembre de 2010.
Otro ejemplo más reciente, y que ha sido tomado como referente por parte del Gobierno para explicar la reciente iniciativa, es la Ley 2344 de 2023. Al igual que la de hace 14 años, esta contempla una serie de exenciones de impuestos de carácter nacional y tributos aduaneros en el marco de la realización de la Copa Mundial Femenina Sub-20 de la FIFA, que se llevará a cabo en varias ciudades del país, entre el 31 de agosto y el 22 de septiembre de este año. Esta ley fue sancionada el 29 de diciembre del año pasado, ocho meses antes del inicio del torneo.
Cuando la ministra Muhamad radicó el proyecto faltaban 77 días para el comienzo de la COP16. Ahora faltan dos meses para que comience la cumbre, pero el proyecto todavía no cuenta con ponentes y no ha sido agendado para su primer debate en la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes.
Ante este estrecho panorama, el Gobierno Nacional anunció que la iniciativa tendría mensaje de urgencia, una facultad exclusiva del presidente de la República contemplada en la Constitución Política, que le permite solicitar el trámite de cualquier proyecto de ley con apremio. En estos casos “la respectiva Cámara deberá decidir sobre el mismo dentro del plazo de 30 días”. La cuestión, como destaca Losada, es que en el documento radicado no se encuentra el mensaje de urgencia, “por lo que habrá que ver si el presidente lo solicita pronto”.
Por su parte, el Ministerio de Ambiente le señaló a El Espectador que el “mensaje de urgencia salió la semana pasada, se publicó en el Diario Oficial y de las secretarías generales de Senado y Cámara enviarán este martes el proyecto a las comisiones Terceras”. Desde la cartera de Ambiente esperan que los ponentes sean nombrados durante esta semana o la última de agosto.
Si bien Giraldo, de la Alianza Verde, reconoce que el proyecto de ley se presenta a contrarreloj, espera que sus colegas la apoyen, “sean del partido que sean”. Para la representante, la iniciativa busca facilitar la realización del “evento de biodiversidad más importante del mundo”, por lo que espera que, ante la dimensión de la cumbre, “se empuje desde los distintos sectores políticos”. Eso sí, advierte, “hay que darle debate muy rápido, pues se viene la discusión del Presupuesto General de la Nación”.
Asociado a los estrechos tiempos que tiene la iniciativa, surge la inquietud sobre si el proyecto logrará su objetivo. Por ejemplo, la gobernadora del Valle le dijo a este diario que esperan estar al 100 % de la contratación que tienen a cargo para la COP16 antes del 10 de septiembre, es decir, en tres semanas. Esto podría ser antes, incluso, de que se apruebe la ley.
En lo que corresponde al Ministerio de Ambiente, la cartera le respondió a El Espectador que Fiducoldex, la fiduciaria encargada de administrar el Fondo para la Vida y la Biodiversidad, de donde saldrán los $97.000 millones que ese Ministerio aporta para el desarrollo de la COP16, ya comprometió el 82 % de los recursos.
“Si todo sale en los tiempos esperados, podemos tener la ley aprobada en el mes de septiembre y enviada para sanción presidencial. Siendo un asunto procedimental, esperamos que el Congreso la pueda debatir en tiempo récord y aportar a los requerimientos que tenemos con la COP16”, señaló el Ministerio.
Si se cumplen los tiempos de urgencia en el Congreso, dice la cartera, “alcanzaríamos a hacer los pagos exentos de IVA en el mes de septiembre”.
El lunes 5 de agosto la ministra de Ambiente, Susana Muhamad, en compañía de varios congresistas de la bancada del Pacto Histórico, acudió al Congreso de la República para radicar un proyecto de ley con el que espera que la COP16, que se realizará en Cali entre el 21 de octubre y el 1º de noviembre, quede eximida del impuesto sobre las ventas (IVA).
El proyecto de ley 140/24 tiene como objetivo “establecer mecanismos que faciliten y promuevan la realización de la decimosexta Conferencia de las Partes del Convenio sobre la Diversidad Biológica (COP16), a realizarse en el territorio nacional en 2024, a través de la exención del impuesto sobre las ventas (IVA)”, según se lee en el primer artículo de la iniciativa.
Con esa idea, explicó Muhamad, el país se ahorraría más de $20.000 millones en la organización del evento, teniendo en cuenta que este dinero proviene del Gobierno Nacional, la Gobernación del Valle del Cauca y la Alcaldía de Cali. Sin embargo, a dos meses de que empiece la COP16, el proyecto de ley, que empezará su discusión en la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, todavía no cuenta con ponentes y no ha sido agendado para su primera discusión.
Pese a que el Gobierno Nacional anunció que el proyecto llevaría mensaje de urgencia —con lo cual tendría que ser tramitado en 30 días—, el presidente Gustavo Petro no lo ha manifestado, aunque todavía podría hacerlo. Para algunos congresistas, al Gobierno le cogió la noche para presentar la iniciativa legislativa, pese a que en el pasado ya se han solicitado exenciones similares para el desarrollo de eventos internacionales.
Además, la exención podría no beneficiar a algunas entidades territoriales, como el departamento del Valle, ya que, según le confirmó la gobernadora Dilian Francisca Toro a este diario, antes del 10 de septiembre esperan haber contratado el 100 % de las responsabilidades que tienen a su cargo.
Los beneficios de eximir a la COP del IVA
Por regla general, dice Liliana Heredia Rodríguez, directora de Tributación del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana, “la realización de macroeventos implica la adquisición de una serie de bienes y servicios gravados con la tarifa general del IVA, sea un organizador privado o uno público”, como es el caso de la COP16. En el caso de que sea un evento a cargo de entes públicos, agrega Rodríguez, “tiene sentido que se cree un beneficio para exonerarlos del pago de IVA”.
La exoneración del IVA, que actualmente es del 19 % en el país, aplicaría a la venta de bienes corporales muebles, la prestación de servicios en el territorio nacional o desde el exterior y la importación de bienes corporales que se realicen con recursos provenientes del presupuesto nacional, de la Alcaldía de Cali o de la Gobernación del Valle del Cauca, según lo estipula el segundo artículo del proyecto de ley.
Además, la exención de este impuesto aplicaría tanto para la contratación de las actividades preparatorias como para las contempladas en la Zona Azul, donde se llevan a cabo las reuniones oficiales de la COP, así como para la Zona Verde, abierta al público en general. Asimismo, el proyecto de ley estipula que los beneficios contemplados se aplicarían entre el día de su promulgación y un mes después de la fecha en la que finalice el evento, es decir, el 1º de diciembre.
En varias oportunidades Muhamad ha resaltado que este proyecto de ley generaría un ahorro de $20.000 millones para los organizadores de la COP16. Esta cifra, que se detalla en la exposición de motivos de la iniciativa, fue calculada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), y corresponde a un ahorro de $14.700 millones de los aportes provenientes de la nación y de $4.900 del gasto en el que incurrirían Cali y el Valle del Cauca.
Cabe resaltar que, de acuerdo con las cifras presentadas por Muhamad a mediados de agosto, el ahorro total que generaría el proyecto de ley sería de alrededor del 10 % del presupuesto total para la COP16, que fue estimado por la ministra de Ambiente en aproximadamente $200.000 millones. Del total, $97.000 millones están en el Fondo para la Vida y la Biodiversidad, $40.000 millones saldrán del Ministerio de Defensa para los temas de seguridad, $38.000 vendrán de otras entidades del Gobierno Nacional y los restantes $25.000 millones están a cargo de la Alcaldía y de Cali y la Gobernación del Valle.
Pese a que Heredia señala que no hay estudios que hayan analizado los impactos generados a partir de la exención del IVA y de otros beneficios tributarios otorgados en el marco de la realización de otros eventos, como el Mundial Masculino de Fútbol Sub-20 de 2011, los Juegos Panamericanos Júnior en Cali en 2021 o los XIX Juegos Deportivos Bolivarianos de 2022, “sí se puede encontrar estudios enfocados en el impacto económico de estos eventos, en especial para el sector turístico”.
Precisamente este es uno de los puntos que más resalta el Gobierno Nacional en el proyecto de ley: “La realización de la COP16 tiene la potencialidad de convertir al país en una vitrina internacional donde se pueden mostrar las diferentes culturas, artes y saberes nacionales junto con el estímulo de la economía popular (...). Se espera que durante el desarrollo de la COP los visitantes y turistas recorran los territorios colombianos para conocer sus diferentes ecosistemas y que, después de mostrar al mundo la megabiodiversidad del país, se aumente en un mediano plazo el número de turistas”.
Ante la llegada de entre 10.000 y 12.000 delegados de los 196 países que serán parte del convenio y la movilización de cerca de 150.000 personas alrededor de la Zona Verde, el Gobierno estima, solo en gastos diarios de los visitantes nacionales e internacionales, ganancias por US$29,6 millones o $122.400 millones. Pero estos no son los únicos beneficios que se prevén. Según se lee en la exposición de motivos del proyecto de ley, el efecto sobre el PIB de la COP16 podría oscilar entre el 0,01 y el 0,02 % en 2024. Además, los ingresos tributarios para la nación aumentarían entre $21.600 y $43.200 millones.
Por estas razones, tanto Heredia como la gobernadora del Valle ven con buenos ojos la iniciativa presentada por la ministra de Ambiente. “Nos parece importante generar ese tipo de incentivo para la realización y llevar a buen término los compromisos de Colombia y de la ciudad-región como anfitriones y país sede de este importante evento ambiental”, señala Toro.
Los representantes de la Cámara Carolina Giraldo Botero (Alianza Verde) y Juan Carlos Losada (Partido Liberal), quienes integran la Comisión Accidental que se creó en marzo de este año para hacerle seguimiento a la COP16, también reconocen la importancia y pertinencia del proyecto de ley. Sin embargo, consideran que al Gobierno le cogió la noche presentando la iniciativa, lo cual podría retrasar o no cumplir los beneficios que se buscan.
Un proyecto contrarreloj para una COP muy apretada
Para nadie ha sido un secreto que esta COP se está organizando a contrarreloj. Inicialmente, la sede para esta decimosexta Conferencia de las Partes iba a ser Turquía, pero en julio de 2023 renunciaron luego de los terremotos que sufrieron a comienzos de ese año. En el marco de la COP28 de cambio climático, que se celebró entre el 30 de noviembre y el 12 de diciembre de 2023 en Dubái, Colombia se postuló para albergarla.
A mediados de diciembre la oferta fue aceptada y el 20 de febrero el Gobierno Nacional anunció que Cali había sido la ciudad elegida para hospedar la cumbre de biodiversidad más importante del mundo. Tanto la ministra Muhamad como el alcalde de Cali, Alejandro Éder, han manifestado que les habría gustado contar con un poco más de tiempo para organizar la cumbre. Por lo general, los países suelen tener más de un año para hacerlo. Colombia, el Valle y Cali solo tendrán ocho meses.
Pese a lo apretado de los tiempos, a Losada le resulta “paradójico que el Gobierno Nacional se haya demorado tanto en la presentación” del reciente proyecto de ley. Tal vez, dice Heredia, de la Javeriana, “el mes de julio hubiera sido un mejor momento, pues lo deseable sería que la exención estuviera disponible para cubrir todas las fases (...)”.
“Por supuesto que el Gobierno Nacional se demoró en presentar este proyecto de ley, más cuando ya ha habido exenciones tributarias análogas en el pasado en nuestro país para el desarrollo de eventos de talla internacional, que servían de experiencia para efectuar el trámite con el tiempo suficiente”, agrega Losada.
El representante liberal recuerda, por ejemplo, la Ley 1422 de 2010, que establecía una serie de exenciones de impuestos para la realización del Campeonato Mundial Masculino de Fútbol Sub-20. Aunque el evento se realizó entre el 29 de julio y el 20 de agosto de 2011, la ley fue expedida el 29 de diciembre de 2010.
Otro ejemplo más reciente, y que ha sido tomado como referente por parte del Gobierno para explicar la reciente iniciativa, es la Ley 2344 de 2023. Al igual que la de hace 14 años, esta contempla una serie de exenciones de impuestos de carácter nacional y tributos aduaneros en el marco de la realización de la Copa Mundial Femenina Sub-20 de la FIFA, que se llevará a cabo en varias ciudades del país, entre el 31 de agosto y el 22 de septiembre de este año. Esta ley fue sancionada el 29 de diciembre del año pasado, ocho meses antes del inicio del torneo.
Cuando la ministra Muhamad radicó el proyecto faltaban 77 días para el comienzo de la COP16. Ahora faltan dos meses para que comience la cumbre, pero el proyecto todavía no cuenta con ponentes y no ha sido agendado para su primer debate en la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes.
Ante este estrecho panorama, el Gobierno Nacional anunció que la iniciativa tendría mensaje de urgencia, una facultad exclusiva del presidente de la República contemplada en la Constitución Política, que le permite solicitar el trámite de cualquier proyecto de ley con apremio. En estos casos “la respectiva Cámara deberá decidir sobre el mismo dentro del plazo de 30 días”. La cuestión, como destaca Losada, es que en el documento radicado no se encuentra el mensaje de urgencia, “por lo que habrá que ver si el presidente lo solicita pronto”.
Por su parte, el Ministerio de Ambiente le señaló a El Espectador que el “mensaje de urgencia salió la semana pasada, se publicó en el Diario Oficial y de las secretarías generales de Senado y Cámara enviarán este martes el proyecto a las comisiones Terceras”. Desde la cartera de Ambiente esperan que los ponentes sean nombrados durante esta semana o la última de agosto.
Si bien Giraldo, de la Alianza Verde, reconoce que el proyecto de ley se presenta a contrarreloj, espera que sus colegas la apoyen, “sean del partido que sean”. Para la representante, la iniciativa busca facilitar la realización del “evento de biodiversidad más importante del mundo”, por lo que espera que, ante la dimensión de la cumbre, “se empuje desde los distintos sectores políticos”. Eso sí, advierte, “hay que darle debate muy rápido, pues se viene la discusión del Presupuesto General de la Nación”.
Asociado a los estrechos tiempos que tiene la iniciativa, surge la inquietud sobre si el proyecto logrará su objetivo. Por ejemplo, la gobernadora del Valle le dijo a este diario que esperan estar al 100 % de la contratación que tienen a cargo para la COP16 antes del 10 de septiembre, es decir, en tres semanas. Esto podría ser antes, incluso, de que se apruebe la ley.
En lo que corresponde al Ministerio de Ambiente, la cartera le respondió a El Espectador que Fiducoldex, la fiduciaria encargada de administrar el Fondo para la Vida y la Biodiversidad, de donde saldrán los $97.000 millones que ese Ministerio aporta para el desarrollo de la COP16, ya comprometió el 82 % de los recursos.
“Si todo sale en los tiempos esperados, podemos tener la ley aprobada en el mes de septiembre y enviada para sanción presidencial. Siendo un asunto procedimental, esperamos que el Congreso la pueda debatir en tiempo récord y aportar a los requerimientos que tenemos con la COP16”, señaló el Ministerio.
Si se cumplen los tiempos de urgencia en el Congreso, dice la cartera, “alcanzaríamos a hacer los pagos exentos de IVA en el mes de septiembre”.