Línea 2 del metro de Bogotá y la maraña detrás del conflicto de intereses

Con bombos y platillos, el Distrito anunció en septiembre que cuatro consorcios (APCA) estaban precalificados para competir en la licitación de la línea 2 del metro de Bogotá. En su momento, todo iba sobre rieles. Estaba previsto abrir el proceso en octubre y adjudicar en marzo. Pero las cosas cambiaron: la Empresa Metro (EMB) tuvo que modificar el cronograma y ahora planea adjudicar en agosto, pues detrás hay una madeja que no ha podido desenredar: un posible conflicto de interés entre tres de los consorcios habilitados: APCA 1, APCA 2 y APCA 3.

Con bombos y platillos, el Distrito anunció en septiembre que cuatro consorcios (APCA) estaban precalificados para competir en la licitación de la línea 2 del metro de Bogotá. En su momento, todo iba sobre rieles. Estaba previsto abrir el proceso en octubre y adjudicar en marzo. Pero las cosas cambiaron: la Empresa Metro (EMB) tuvo que modificar el cronograma y ahora planea adjudicar en agosto, pues detrás hay una madeja que no ha podido desenredar: un posible conflicto de interés entre tres de los consorcios habilitados: APCA 1, APCA 2 y APCA 3.

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La situación la denunció en septiembre el cuarto consorcio en carrera (APCA 4) y, pese a que el comité evaluador proyectó una respuesta desvirtuando el conflicto, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que avala cada paso de la licitación, no la avaló y pidió indagar más. Han pasado cinco meses y el gerente de la EMB, Leonidas Narváez, dice que siguen analizando el caso. Pese a que sostiene que la licitación sigue, que el BID está firme y que, por ahora, no se puede hablar de conflicto de interés, los efectos en el cronograma son notorios.

El Espectador revisó el cruce de comunicaciones, desde la denuncia hasta la última respuesta de la EMB, y este es el panorama.

La denuncia por conflicto de interés

La lista de precalificados se reveló después de una amplia convocatoria pública. En carrera quedaron APCA 1 Metro Línea 2 Bogotá, integrada por Mota-Engil Colombia (66 %) y CRRC (Hong Kong) Colombia (34 %); APCA 2 Metro Línea 2, integrado por China Harbour Engineering (75 %) y Xi an Rail Transportation Group (25 %), y APCA 3 Bogotá Metro 2, integrado por China Railway Construction Corporation (75 %) y China Railway Construction Electrification Bureau Group (25 %).

La lista la completó APCA 4 Unión L2 Bogotá Metro Rail, integrada por Acciona Concesiones (40 %), Sacyr Concesiones Colombia (40 %) y CAF Investment (20 %), consorcio que advirtió el posible conflicto de interés. A través de un oficio del 12 de septiembre, le dijo a la EMB que sus tres competidores se conectaban a través de empresas en común, algo que prohíbe el Documento de Precalificación (DP), el cual fija las reglas del proceso.

El DP, en resumen, dice que el conflicto se configura si en el mismo proceso un solicitante, APCA o consorcio tiene control o es controlado, de manera directa o indirecta, por otro de los participantes; los controla una persona natural o jurídica común, o tiene relación a través de terceros en común, que pueda influir en la oferta o sus decisiones. Esto, dijo APCA 4, es lo que ocurre entre sus competidores.

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Según su pesquisa, no solo una empresa —China Communications Construction Group (CCCG)— tendría participación a través de sus subsidiarias en las APCA 1 y 2, sino que en los grupos empresariales detrás de las tres APCA cuestionadas habría empresas controladas por una misma entidad: la Comisión de Supervisión y Administración de Activos Estatales de la República Popular de China (SASAC).

Aunque un reproche similar se dio en la licitación de la primera línea del metro y en su momento se desvirtuó diciendo que SASAC actuaba como entidad de vigilancia, para este caso el denunciante recalcó que hay pruebas de que dicha entidad es accionista de sociedades que, a su vez, controlan a miembros de las APCA conflictuadas. Y, si bien, ese control puede ser normal en China, resalta que los tres consorcios acogieron el DP, que prohíbe esos nexos.

Por esta razón, pidió revaluar el listado de precalificados e inhabilitar a sus competidores. De paso, advirtió las consecuencias de no acceder: que el BID no financie ninguna propuesta, que declare la contratación no elegible para financiamiento o declarar a la EMB inelegible para recibir financiación, entre otras. “En síntesis, mantener como elegibles a los solicitantes pone en riesgo la financiación de este y otros proyectos del EMB”, concluye Andrés Castillo, representante de APCA 4.

Empresa Metro, haciendo la tarea

La EMB le notificó la denuncia al BID el 13 de septiembre. Desde entonces, el proceso se estancó en medio del cruce de oficios entre la EMB, el BID y las APCA, buscando una solución. Por esto, se ha señalado al Distrito de incumplir las normas del proceso. Como lo hizo el representante de APCA 4, en octubre, en una carta en la que le reclama a la EMB por no haber dado una respuesta de fondo a su petición, lo que calificó como “actitud que levanta cuestionamientos a la conducción del proceso”, por lo que pidió suspender la licitación.

Pese a la situación, según la EMB, todo va bien. “Sobre la decisión de fondo se contestará en el marco del proceso, una vez se adelanten los análisis. Por eso, teniendo en cuenta que el proceso se adelanta según las reglas, no resulta procedente la solicitud de no continuar con el proceso de licitación”, respondió la EMB. Eso fue en octubre y, a la fecha, nada ha cambiado.

En dicho análisis llevan cuatro meses. Pero el asunto parece tan enredado que, a pesar de que la EMB viene haciendo la tarea, aún no encuentra salida. En octubre le pidió un concepto al comité evaluador y aclaraciones a cada APCA señalada de tener nexos. La posición inicial del comité evaluador, coordinado por María Margarita Zuleta, fue negar el conflicto, al considerar que los tres consorcios eran independientes, con autonomía financiera y administrativa.

“El comité, con base en lo establecido en el DP, no encontró conflicto de intereses entre los integrantes de la APCA 1, APCA 2 y APCA 3. En relación con el cumplimiento de los requisitos formales, todos fueron verificados y acreditados de forma satisfactoria. Lo anterior no es obstáculo para que la EMB, si lo considera necesario, haga solicitud de aclaraciones adicionales”, concluyó.

La EMB así lo hizo, pidió a las APCA aclaraciones adicionales y en noviembre dos de ellas respondieron: APCA 1 negó que la compañía China Comunications Construction Company (CCCC) tuviera mayoría accionaria o control sobre Mota-Engil y pidió mantener su habilitación para el proceso. Por su parte, APCA 2 reconoció que CHEC es subordinada de China Communications Construction Company. En cuanto a su nexo con la SASAC, dijo que dicha entidad no tenía posibilidad de influir en su equipo ejecutivo. De APCA 3 no se encontró respuesta.

Cruce con el BID

El 7 de diciembre, la EMB tenía lista la respuesta a la denuncia de conflicto de interés. Pero, como todo debe llevar el visto bueno del BID, elaboró un oficio con el asunto: “Respuesta a las observaciones al informe de evaluación y la conformación de la lista de precalificados”, dirigido a Ernesto Monter Flores, especialista principal de transporte del Banco. “En atención a las observaciones recibidas nos permitimos dar respuesta, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones”. Así comenzaba el borrador de la respuesta.

Y se concentraron en dos puntos. El primero, la posible influencia de la empresa China Communications Construction Company Ltd. en los consorcios APCA 1 y 2, al ser accionista del 32,4 % de la empresa dueña de Mota-Engil Colombia (mayor accionista de la APCA 1) y controlar a China Harbour Engineering Company Limited (socio mayoritario de la APCA 2). En resumen, pese a confirmar los nexos, la respuesta era que no había conflicto, porque dicha sociedad no tenía control sobre la empresa del APCA 1, debido a su minoría accionaria.

El otro punto era el control de la Comisión de Supervisión y Administración de Activos Estatales del Consejo de Estado de la República Popular China (SASAC) sobre integrantes de las APCA 1, 2 y 3. Como antesala, explicaron que la SASAC la dirige el Consejo de Estado en China y actúa como organización “ad hoc de nivel ministerial” y que, si bien está al tanto de casi todos los aspectos de cada compañía, sus funciones son de vigilancia, “sin interferir en las operaciones”.

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Aunque entre sus funciones está supervisar activos, preservar su incremento de valor, establecer reglas de control y remuneración de los altos ejecutivos, promover reformas y reestructuraciones, y organizar el sistema contable, el comité evaluador dijo que la SASAC era una entidad de supervisión y no una compañía, ni interfiere en las operaciones de las sociedades, y concluyó que no había evidencia, como lo denunció APCA 4, que lleve al comité de evaluación a concluir que SASAC ejerce control, en el sentido del DP, sobre los integrantes de las APCA 1, 2 y 3.

A grandes rasgos, esta fue la respuesta que proyectaron para el denunciante y, solicitaron al BID la “No objeción” para remitir la respuesta oficial. El 19 de diciembre, el BID le respondió al gerente de la EMB y fue un baldado de agua fría. Para el Banco, junto al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, el Banco Europeo de Inversiones y el Banco de Desarrollo de América Latina (banca multilateral), los papeles que entregó el Distrito no alcanzan para desvirtuar el aparente conflicto, puntualmente en la relación entre APCA 1 y APCA 2.

El BID le recordó al gerente de la EMB que el DP especifica que podría existir conflicto si un consorcio posee relación con otro, directamente o a través de terceros en común, que pudiera influir en las ofertas. Y que, para desvirtuar el riesgo, las APCA debían demostrar que ninguno de sus directivos o empleados estaría en condiciones de conocer, influir o compartir información que pudiera afectar sus ofertas. No obstante, tras analizar la información que envió la EMB, no había suficientes elementos para concluir que la relación indirecta entre APCA 1 y APCA 2, materializada por la existencia de un tercero en común (CCCC) “no permite influir en la oferta de otros solicitantes, originándose un conflicto de interés aparente”.

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Y agrega: “Por consiguiente, en la medida que el conflicto de interés no sea resuelto a satisfacción del Banco y de la banca multilateral, no resulta factible en esta instancia del proceso otorgar la “No objeción” en los términos solicitados por la EMB y, por consiguiente, será necesaria la identificación de alternativas que permitan resolver el conflicto, con el fin de proseguir con la licitación”.

En el portal de contratación, el último oficio publicado de esta serie lo envió el Distrito el 26 de diciembre al BID y lo firmó la alcaldesa Claudia López, antes de dejar el cargo. Allí se limitan a decir que acatan la sugerencia del Banco de identificar alternativas para resolver el posible conflicto y avanzar con la licitación, “para lo cual estaremos poniendo en los próximos días el procedimiento a emplear, el cual deberá incluir reuniones con las APCA 1 y APCA 2″.

Sobre el futuro de la licitación, un vocero del BID le dijo a El Espectador que el proceso lo lleva la EMB, según las políticas del BID, que se rigen por el principio de que todas las partes deben observar los más altos estándares de integridad, transparencia y equidad. “En ese sentido, el BID acompaña a la EMB para que pueda asegurar el cumplimiento con las políticas. En relación con la protesta sobre un conflicto de interés aparente, la EMB deberá identificar alternativas, para seguir con la licitación”.

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Tal como se puede interpretar, para el BID sí hay un aparente conflicto de interés y, en ese caso, o los consorcios se retiran; los declaran inhabilitados, o modificarán su composición, para lo cual tiene plazo hasta el 15 de abril, para pedir autorización. Por ahora, el caso sigue estancado y, si bien, la licitación para la Línea 2 del Metro cumple los plazos del nuevo cronograma, no se conocen mayores avances.

Con este, son dos frentes en los que la Empresa Metro debe buscar soluciones, por líos con los consorcios chinos. Vale recordar la situación con la primera línea del metro, la cual presenta retrasos, por falencias en los diseños, algunos de los cuales siguen sin aprobación, y las demoras en frentes como el traslado de redes. Se espera una solución de la EMB en ambos casos, pero como están las cosas, por un lado, parece difícil que se cumplan las fechas de operación de los proyectos férreos y, por el otro, que la lista de competidores precalificados para competir por el contrato para la línea 2 se mantenga como se aprobó.

Así será la línea 2 del metro de Bogotá

La segunda línea del metro beneficiará a 2,9 millones de habitantes de las localidades de Chapinero, Barrios Unidos, Engativá y Suba. El proyecto contará con 15,5 kilómetros, un patio taller, y 11 estaciones (10 de ellas subterráneas) y una inversión de $34,9 billones. La línea unirá el nororiente de Bogotá, desde la calle 72 con carrera 10, con la zona de Fontanar del Río, al occidente de la ciudad. En 2032, cuando se espera que esté funcionado, los bogotanos podrán recorrer en 22 minutos el tramo desde el transbordo de la línea 1, en la 72, hasta la calle 145. Al día, esta línea será capaz de movilizar a 50.000 pasajeros por hora en un sentido, lo que descongestionará las troncales de Suba y la calle 80, así como los corredores para vehículos particulares.

Cronograma de la licitación de la línea 2 del metro de Bogotá

Sin estar resuelto el asunto del presunto conflicto de intereses de tres de los consorcios involucrados en el contrato de la segunda línea del metro, el Distrito tiene nuevo cronograma. Desde el 10 de octubre está abierta la licitación y hasta el 15 de marzo las empresas pueden enviar solicitudes de aclaración de los pliegos. A partir de ahí, la EMB tendrá hasta el 15 de abril para responder. Hasta ese mismo día tienen plazo las APCA para modificar su composición. Ya para el 15 de mayo se recibirán ofertas; el 14 de junio se publicará la evaluación de las propuestas técnicas y los participantes tendrán hasta el 21 de junio para hacer observaciones. El 5 de julio se publicará la evaluación definitiva de esas ofertas. El 8 de julio se abrirán la oferta económica y el 15 del mismo mes se publicará la evaluación. El ganador se conocerá el 20 de agosto.

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