Embaucaron a los campesinos y a la paz

*Por Milton Alberto Valencia Herrera y Bryan Triana Ancinez

En el pueblo de los ratones vivía Josefina, una ratona con una habilidad particular: era una cantante que no cantaba, silbaba. Esta construcción paradójica, transversal en la obra de Franz Kafka, se repite en otros textos más conocidos como El proceso o Ante la ley. Si bien todos son una crítica mordaz a los sinsentidos del derecho y el sistema jurídico, el cuento de Josefina la cantante o el pueblo de los ratones es interesante para comprender lo que pasa con la implementación del PNIS. A diferencia de la enigmática metáfora de la puerta abierta que conduce a la ley como promesa irrealizable, en Josefina existe una verdad cruda y por ello más cínica: el oxímoron.

El Programa Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos -PNIS- es la política creada en el Acuerdo Final de Paz (AFP) para disminuir las plantaciones ilícitas mediante la asistencia estatal a corto, mediano y largo plazo a familias cultivadoras, no cultivadoras pero ubicadas en zonas aledañas a estos cultivos y recolectoras de coca. A la fecha, los resultados son alentadores si miramos el cumplimiento de los usuarios, pero preocupantes al revisar el cumplimiento de las obligaciones del Estado. Veámos por qué.

En el último informe de la UNODC, organismo de Naciones Unidas encargado de la verificación del cumplimiento del PNIS, se concluyó que el 98% de los inscritos en el PNIS cumplieron con su obligación de erradicar voluntariamente los cultivos ilícitos y la persistencia (rebrote o resiembra de cultivos ilícitos) es del 0.8%. Esto nos demuestra que los usuarios del programa están cumpliendo con su compromiso más importante: erradicar. En contraste, al observar algunas de las obligaciones del Gobierno Nacional, los resultados son distintos. En el mencionado informe se establece que en total fueron inscritas 99.097 familias en el programa, pese a que en los acuerdos colectivos realizados con las comunidades el Gobierno Nacional prometió vincular a 188.036 familias. Además, sólo el 6.7% de los usuarios se encuentran en la etapa de implementación de proyectos productivos de generación de ingresos rápidos y de ciclo largo del Plan de Atención Inmediata para los usuarios. Es decir que menos del 10% de los usuarios han llegado a la mitad de la asistencia estatal prometida en los acuerdos colectivos y formularios individuales, pese a que el PNIS debió cumplir con la totalidad de sus compromisos en dos años (Ver gráfico 1). Por último, otros compromisos incumplidos son los de brindar garantías de seguridad en los territorios donde se ejecute el PNIS y la aprobación de una ley de tratamiento penal diferenciado.

Ahora bien, en el desarrollo de una investigación que realizó el Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria (ORRDPA) sobre la ejecución del PNIS, encontramos esta perlita: para el Gobierno Nacional no existen obligaciones, compromisos, acuerdos o cualquier sinónimo que haga que las promesas del PNIS con los usuarios sean obligatorias. En el “Informe de Gestión del PNIS a Corte 2019” (que eliminaron de la página web) la Consejería para la Estabilización y la Consolidación (CEC) manifestó que los acuerdos colectivos y los formularios de vinculación individual suscritos en el marco del programa eran convenios instrumentales de derecho administrativo que no generan obligaciones legales para el Gobierno. Es decir, que el Estado puede decidir no cumplir con lo acordado sin que existan consecuencias legales. En contraste, los usuarios del PNIS sí adquieren obligaciones y su incumplimiento acarrea la expulsión del programa, enfrentar procesos penales y la posibilidad de aplicarles la extinción de dominio. Luego de consultar sobre los convenios instrumentales a distintos abogados y abogadas que trabajan en derecho administrativo, investigar en la ley, en los autores colombianos y en las sentencias de las altas cortes, no encontramos mucha información. Se trata de una institución desarrollada en España y Alemania, sin ningún desarrollo normativo en el contexto nacional. Por esto, remitimos dos derechos de petición para que nos explicaran qué son los famosos convenios instrumentales. Uno a la CEC, entidad que antes dirigía el PNIS, y el otro para la Agencia de Renovación del Territorio (ART), institución que actualmente ejecuta el programa.

La CEC nos envío un concepto interno en el que desarrollan la idea de que los acuerdos colectivos y los formularios individuales del PNIS no generan obligaciones para el Estado porque no son contratos, ni actos de la administración. De acuerdo con la respuesta de la ART, la entidad reconoce y está de acuerdo con el concepto de la CEC. En el concepto corroboramos que la figura de los convenios carece de asidero en la legislación colombiana o en las decisiones de los jueces nacionales. Su existencia, se afirmó, proviene de autores extranjeros, pues tampoco tiene desarrollo normativo en otros países, por lo menos según lo citado en el documento. Esta afirmación, a nuestro juicio, es insuficiente pues nos quedan dudas de que los acuerdos colectivos no puedan ser actos o contratos de la administración que generan obligaciones según nuestras leyes. Además, esta interpretación es contradictoria con la jurisprudencia constitucional que analizó el estatus de los Acuerdo de Paz dentro de la normativa interna. A continuación ofrecemos dos argumentos que sustentan nuestras reservas:

• En el concepto se manifestó que los acuerdos colectivos y los formularios del PNIS no son actos administrativos porque no son “la expresión unilateral de la voluntad” de una agencia estatal, requisito fundamental para la existencia de obligaciones. Para sustentar esta afirmación citan sentencias del Consejo de Estado y autores nacionales. Sin embargo, esto es jurídicamente debatible. Algunos autores, al menos desde 1994, tratan la existencia de los actos administrativos bilaterales. Por ejemplo, el ex registrador Carlos Ariel Sánchez afirma que existen actos de la administración que requieren la voluntad del ciudadano para generar obligaciones. Por otro lado, el Consejo de Estado, en tres sentencias, se refirió a los actos administrativos consensuales como aquellos que requieren de un proceso participativo ciudadano para su expedición. Esto como consecuencia del principio de Estado social de derecho que se estableció en la Constitución de 1991. Por tanto, las nociones de acto administrativo bilateral y consensual prueban que definir los actos de la administración por su unilateralidad es incorrecto.
• A nivel constitucional esta interpretación también es problemática. De acuerdo con el acto legislativo 02 de 2017, que establece la obligación del Estado de cumplir de buena fe con el Acuerdo Final de Paz, y la interpretación de la Corte Constitucional (Sentencia C-630 de 2017), el Gobierno nacional debe cumplir de buena fe con la implementación del PNIS por ser un componente del Acuerdo. Es un acto de prestidigitación jurídica recurrir a una figura extranjera para concluir que los compromisos del Gobierno con los usuarios de de esta política no generan obligaciones, a pesar de que existen soportes legales para estos los acuerdos del PNIS como obligaciones del Gobierno. Además, la Corte Constitucional afirma explícitamente que existen obligaciones para las partes involucradas en el PNIS. La postura de la CEC le quita el carácter de obligación a los compromisos del gobierno y priva a los campesinos que firmaron los formularios de vinculación de acudir ante los jueces para exigir que el Gobierno cumpla lo pactado, tal como ocurre con cualquier otro contrato o acuerdo entre un particular y el Estado. La “jugadita” de la CEC, al usar sinónimos de obligación como compromiso o los famosos convenios instrumentales, implica un desconocimiento de la jurisprudencia constitucional para embaucar a los campesinos.

En conclusión, compromisos que dependen de la liberalidad de una parte y obligaciones que no se pueden exigir son una contradicción en los términos. Independientemente de que se lo denomine convenio instrumental, contrato o acto de la administración, los acuerdos colectivos y el formulario de inscripción deben ser tratados como lo que son: una fuente de obligaciones para el Gobierno Nacional. Es indispensable entonces que el asunto sea resuelto por los jueces, para que analicen la legalidad de las maniobras de un gobierno que reiteradamente le ha hecho el quite a los Acuerdos de Paz. A los usuarios del PNIS, que le apostaron a una paz estable y duradera, les prometieron un canto. Ellos cumplieron y ahora el Gobierno Nacional resulta con un silbido paupérrimo.