¿Funciona el desarrollo alternativo?

Desde la prohibición de la cocaína se han implementado estrategias para controlar su oferta. Una de estas ha sido el desarrollo alternativo que se basa en la transformación territorial para sustituir economías ilícitas por lícitas. Sin duda, estos programas representan un avance significativo en la política de drogas frente a las estrategias de erradicación forzada.

En primer lugar, es una política que entiende la decisión de los cultivadores a partir de las condiciones de marginalidad y la falta de oportunidades para vincularse a mercados legales. Adicionalmente, está orientada a garantizar y proteger los derechos humanos de las personas en zonas afectadas por la presencia de cultivos de uso ilícito. En tercer lugar, el desarrollo alternativo es más eficiente y costo-efectivo para reducir los cultivos de coca. Sin embargo, a pesar de ser mejor que otras estrategias para controlar la oferta, el desarrollo alternativo está lejos de ser una política ideal.

Uno de los principales problemas del desarrollo alternativo, como ha sido señalado anteriormente por María Alejandra Vélez y Estefanía Ciro, entre otras, es que sigue siendo una política prohibicionista orientada a eliminar los cultivos de coca. Sin embargo, a pesar de teóricamente enfocarse en resolver las causas estructurales de la vinculación de las personas con la economía cocalera, no existe evidencia sobre su efectividad para reducir los cultivos de coca.

Por el contrario, en el caso del Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito (PNIS), la evidencia muestra que el anuncio del programa generó incentivos para aumentar los cultivos e, incluso teniendo en cuenta las hectáreas voluntariamente sustituidas, hubiera habido menos coca en ausencia de esta política. El único caso exitoso de programas de desarrollo alternativo ocurrió en Tailandia, donde se permitió la gradualidad en la sustitución de los cultivos, se diseñó para lograr resultados en 20 años y se implementó en un régimen político democráticamente limitado.

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Otro argumento recurrente en la defensa del desarrollo alternativo es que las estrategias de erradicación forzada afectan los ingresos de los hogares vinculados a la economía cocalera. El desarrollo alternativo también lo hace. La decisión de vincularse al proceso productivo de la cocaína se explica, en parte, porque los retornos asociados a esta actividad son mayores que para otros productos.

En ese sentido, en estudios antropológicos previos, se ha mostrado que los campesinos cultivadores de coca tienen mejores condiciones en comparación con sus pares dedicados a otras actividades. Por lo tanto, desvincularse de la economía cocalera, así sea de manera voluntaria, afecta los ingresos de estos hogares. David Mansfield afirma que, incluso con la erradicación gradual de cultivos, el desarrollo alternativo necesariamente impone dificultades económicas a los productores.

En políticas públicas, especialmente en las relacionadas con drogas, nos interesa estudiar los efectos no esperados de las intervenciones. Por ejemplo, el argumento que se empleó para suspender la aspersión aérea con glifosato se fundamentó en el detrimento ambiental y en la salud de las personas. En el caso de los programas de desarrollo alternativo, a partir de la evidencia construida del PNIS, se ha determinado que el retraso de la implementación del programa y la ausencia de componentes de protección a las comunidades aumentaron la deforestación y la violencia contra líderes sociales, respectivamente. A esta evidencia se suma la profundización de los conflictos interétnicos por el uso del suelo en algunas regiones. Por lo tanto, de manera similar a las intervenciones de erradicación forzada, el desarrollo alternativo no es efectivo para reducir los cultivos de uso ilícito, afecta socioeconómicamente a los hogares vinculados a la economía cocalera y genera costos sociales y ambientales.

Parte de la justificación de estos resultados ha sido el diseño de la política o su limitada implementación, como efectivamente sucedió con el PNIS porque después de 6 años solamente 2% de los hogares recibieron la totalidad del programa. No obstante, a partir de la evidencia disponible, ¿tenemos elementos para decir que el desarrollo alternativo sería eficiente y efectivo con un mejor diseño? A partir de la literatura revisada por el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED), la evidencia no sugiere un diseño ideal de estos programas pero es posible identificar componentes del diseño asociados con peores resultados.

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Estos argumentos no son un llamado a defender las estrategias de erradicación forzada. La propuesta es alejarnos del discurso que muestra al desarrollo alternativo como la panacea de la reforma a la política de drogas cuando simplemente es un enfoque prohibicionista camuflado de progresista. Dado que el desarrollo alternativo se asocia con múltiples costos sociales y no resuelve problemas estructurales, es necesario buscar opciones efectivas y una asignación más eficiente de recursos en el marco prohibicionista. Por un lado, el Gobierno debería enfocar sus esfuerzos para controlar la oferta en contener la expansión de los cultivos de coca en zonas ambientalmente estratégicas a través de acuerdos de erradicación gradual de los cultivos.

Por el otro, el desarrollo alternativo debe ser una excusa para intervenir territorios marginalizados, de manera focalizada y progresiva (no con 400.000 hogares), para mejorar las condiciones socioeconómicas de las comunidades y su protección, no como un instrumento de la política de drogas. En este sentido, el desarrollo alternativo puede ser el aliado principal de la reforma rural en Colombia, no como política de reducción de la oferta de cocaína sino como una intervención de transformacion territorial focalizada en regiones cocaleras.