La empinada ruta de la restitución de tierras

Hace 10 años, con Ban Ki-Moon, entonces secretario general de la ONU, como invitado de honor, la Casa de Nariño celebró la promulgación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. Esta ley fue internacionalmente elogiada por su promesa de revertir uno de los legados más dramáticos del conflicto armado: el despojo violento de tierras a familias campesinas.

El proceso de restitución era novedoso y audaz. Esa era la única forma de evitar que las formalidades de siempre impidieran que los procesos avanzaran o que se decidieran en contra de las familias campesinas simplemente por su falta de documentos, dinero o abogados para representar sus intereses ante los jueces.

Pero esa promesa de acceso rápido y efectivo a la justicia no se ha hecho realidad para muchos reclamantes. La mayoría de las peticiones que han sido analizadas por la Unidad de Restitución de Tierras (URT), la entidad que procesa los casos antes de que lleguen a los jueces, han sido negadas.

A abril de 2021, 90.585 solicitudes contaban con decisión final de la URT. De estas, 31.671 fueron inscritas en el registro de tierras, que es el requisito para presentarlas ante los jueces de restitución. Es decir, el 65% de solicitudes decididas no pasó de la etapa administrativa.

Hay tres vías principales a través de las cuales una solicitud de restitución puede ser desestimada por la URT. La primera se da cuando, en su análisis previo, la URT encuentra que la solicitud no cumple con los requisitos mínimos para ser tramitada. La segunda se presenta cuando los solicitantes desisten de su petición. La última se activa cuando la URT decide que la solicitud no amerita ser inscrita en el registro.

Pese a que tanto el número como la proporción de negaciones es elevada, no existe información pública disponible que explique el porqué de esta situación. Incluso, la propia URT sostiene que no conoce las razones por las cuales la mayoría de estas solicitudes fueron negadas, pues solamente empezó a registrar dichas motivaciones a partir del 10 de junio de 2019.

De aquellas peticiones en que se ha motivado la negación, la URT nos informó, en respuesta a un derecho de petición, que cerca de la mitad fueron negadas tras no encontrar una relación entre el conflicto armado y el despojo de la tierra. El otro 50% fue negado por distintas razones que incluyen la imposibilidad de comprobar que los reclamantes tenían una relación con el predio, la falta de prueba de la pérdida del bien y la falta de prueba sobre la calidad de víctima de los reclamantes.

Por otro lado, la implementación de la política de los “desistimientos” ha generado controversia jurídica pues la URT descartó solicitudes tanto por desistimientos expresos (cuando los solicitantes lo pidieron) como a través de desistimientos tácitos (cuando los reclamantes desatendieron el proceso). La Corte Constitucional en 2016 determinó que, dada la naturaleza del proceso de tierras, no se debía usar el desistimiento, pues incentivaba a los grupos ilegales a seguir presionando a las víctimas a renunciar a sus derechos. En 2019, la Procuraduría le pidió a la URT que revocara más de 400 de estos rechazos derivados de casos ocurridos en el departamento de Bolívar.

La negativa de la URT a registrar el caso o aplicar la figura del desistimiento no puede ser revisada por los jueces de restitución. La única vía que le queda a los reclamantes es acudir ante los jueces contenciosos administrativos, los cuales se encargan de las demandas contra el estado, pero no son especialistas en el despojo de tierras.

Además, es difícil acceder a la jurisdicción contenciosa: tiene plazos cortos y fatales para presentar las demandas, se requiere de abogado y el demandante nada siempre contracorriente pues la decisión de la URT tiene una presunción de ser correcta. Todas estas características son diametralmente opuestas a la forma como funciona el proceso ante los jueces de tierras.

En nuestra investigación preguntamos a la URT cuántas demandas se habían presentado en contra de sus 58.914 negaciones. La URT nos respondió que le habían notificado 95 demandas en todo el país. Es decir, que el 0,16% de quienes han recibido una decisión negativa han acudido a los tribunales. En solo uno de estos casos hay una sentencia que ordena revocar la decisión de la URT. Esta foto era precisamente lo que quienes redactaron la Ley de Víctimas hace diez años querían evitar.

Analizando estos casos (o para ponerlo mejor, algunos de ellos, pues hemos tenido muchas barreras para acceder a muchos) hemos encontrado que la URT ha tomado decisiones sensibles sobre conceptos jurídicos disputados, como el nexo causal, que por su naturaleza y alcance deberían haber sido tomados por los jueces de restitución. También hemos encontrado que no hay evidencia de que en estos procesos los reclamantes sean acompañados por instituciones como la Defensoría del Pueblo o la Procuraduría de tierras. Finalmente, en los casos con sentencia, hemos encontrado que los jueces contenciosos no usan la jurisprudencia de los jueces de restitución de tierras. Se limitan a interpretar de manera aislada uno o dos artículos de la Ley de Víctimas sin conocimiento aparente del contexto y significado de estas normas.

El hecho de que existan tantas incertidumbres sobre la suerte de un número tan grande de reclamaciones de tierras, sumado a las preocupaciones que deja el análisis de la poca información que es pública, exige que busquemos la mejor forma de revisar las decisiones ya tomadas por la URT. Esto no solo parece necesario para hacer justicia en los casos concretos, sino para devolver legitimidad al proceso, garantizar tranquilidad en la sociedad, y devolverle al proceso de restitución las razones de esperanza y elogio que suscitó hace una década. La reciente extensión de la Ley por diez años más es la oportunidad precisa para hacerlo.

* Investigadores de Dejusticia y el Gender, Justice and Security Hub