La campaña de Gustavo Petro y su llegada a la presidencia planteaba una visión muy crítica de la política de drogas, así como una reforma para cambiar drásticamente la relación del gobierno con los cultivadores de coca y darle la vuelta a la visión negativa de la hoja de coca. Y, por esa vía, también, a la marihuana y la amapola.
Aunque sus mensajes se centraron en los cultivos de uso ilícito, tanto en las propuestas de campaña como en el empalme se percibía una visión muy cercana a las personas y distante de las medidas represivas. Esta perspectiva, acorde con las críticas cada vez más amplias al modelo prohibicionista de “la guerra contra las drogas”, auguró un cambio frente a la administración de Duque y una continuación de la visión del gobierno Santos, que acuño la frase: “la lucha antidrogas es como una bicicleta estática”.
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Los mensajes de Petro devolvieron la ilusión que el Programa Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) trajo a las comunidades cultivadoras. Este programa del Acuerdo de Paz prometió, sin éxito, la inserción de casi 200.000 familias en la Reforma Rural Integral. En el Plan de Desarrollo, el Gobierno se comprometió a ampliar el PNIS con “programas de reconversión productiva e industrialización colectiva”.
Desde la posesión, las alocuciones del Presidente siempre se han referido al fracaso de la política de drogas y a propuestas para dar solución a los cultivos de uso ilícito. Su primer año de gobierno transcurrió entre mensajes y diálogos. Se han realizado al menos 30 encuentros para conocer las percepciones de las comunidades y construir la nueva política de drogas y el nuevo modelo de sustitución.
Esto ocurría mientras se reportaba una “crisis de la coca” que, con la información que hay, ha dejado a muchas familias en Cauca, Caquetá, Nariño, Norte de Santander y Putumayo sin poder vender su producto. A pesar de la oportunidad que esta situación representa, el gobierno de Petro no pasó del diálogo a la acción
Preocupa que no se conoce la nueva política de drogas ni el nuevo “modelo de sustitución de economías ilegalizadas” al que evolucionará el PNIS. También que algunas comunidades ya desconfían de este gobierno y que la coca, que venía de una tendencia al alza con 204.000 hectáreas en 2021, aun con la “crisis”, ya debe rondar las 300.000.
Al presidente Petro se le está creciendo el problema que le dejó Duque como consecuencia de, por lo menos, 30 años de malas políticas de drogas. Mientras tanto, las comunidades no entienden cuáles son las soluciones que les traen la Seguridad Humana, la Paz Total, el nuevo PNIS o la nueva política de drogas. Y en entretanto, los grupos armados, en su expansión y fortalecimiento territorial, van reemplazando las funciones del Estado.
Se entiende que el aterrizaje de un gobierno toma tiempo y que, aunque haya retos urgentes, es necesario un periodo de empalme y de planeación, sobre todo si la idea es avanzar hacia “el cambio”. Pero aun entendiendo las demoras, este gobierno ya está dando muestras de que la política de drogas puede ser más de lo mismo.
Aparte de las promesas y de la visión de cada gobierno, hay dos asuntos que han determinado el éxito de políticas o programas: la efectividad de los liderazgos políticos y la estrategia del gobierno de turno. En el gobierno de Petro no hay ni lo uno ni lo otro.
¿Quién lidera la implementación de la política de drogas?
Es desconcertante que siendo la política de drogas una prioridad para el Gobierno, no haya un líder político a cargo, al menos de la política frente a los cultivos de uso ilícito. No lo hubo ni en el gobierno de Duque ni en el de Santos, y eso explica, en buena parte, la falta de resultados. El ministro de Justicia comunica con frecuencia las ideas que van surgiendo en el proceso de formulación de la política de drogas. La Dirección de Sustitución es muy activa en redes sociales anunciando la preparación del nuevo modelo de reconversión productiva. El Ministerio de Defensa publica sus logros en operaciones de interdicción y erradicación. Las ministras de Agricultura y Ambiente han reaccionado con mensajes de apoyo a los anuncios del Presidente o de otros funcionarios sin explicar cuál es su papel en la política de drogas.
El Ministerio de Justicia tiene el rol de formular y hacer seguimiento a la política de drogas. La Dirección de Sustitución tiene la misión de implementar el PNIS y su ampliación en este gobierno. El modelo que se plantee está relacionado directamente con la agenda de Agricultura y de Ambiente. Y muchos otros sectores tienen su papel en esta política para que de verdad se avance en la transformación de los territorios: Comercio, Ciencia, Justicia, Educación y Salud, como mínimo.
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Pero ¿quién lleva la batuta? ¿Quién recoge todas las piezas y arma el rompecabezas? Ninguno de los ministros puede hacerlo porque ya tienen a cargo todo un sector. Y el director de Sustitución dirige un área de la Agencia de Renovación del Territorio (ART), así que no parece tener los dientes para hacer cumplir una estrategia de Gobierno.
Para intentar solucionar este problema, Felipe Tascón, director del empalme del gobierno de Petro, y hoy director de Sustitución, propuso crear una agencia de drogas en su informe al inicio del mandato. Pero esa idea no prosperó. Aunque sea debatible, si una agencia puede ejercer un efectivo liderazgo ―la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE) era justamente eso y tampoco lo logró―, la ausencia de un líder que ponga la casa en orden y camine hacia un objetivo es uno de los obstáculos para que este gobierno logre convertir sus mensajes en realidad.
Una política no es una estrategia
La falta de liderazgo explica también la ausencia de una estrategia. Aun sin conocer la nueva política de drogas, se puede intuir que este gobierno propondrá mecanismos para llevar el desarrollo a los territorios donde se concentran los cultivos y acercar a estas comunidades al Estado, en coherencia con la política de Seguridad Humana. Pero una política no es una estrategia. Se espera que la política sirva para que los colombianos entendamos con qué herramientas y qué objetivos quiere lograr este gobierno con respecto a los cultivos de uso ilícito, la producción de drogas, el consumo de estupefacientes, el microtráfico, el tráfico y su intención de reformar la política internacional de drogas.
En relación con los cultivos de uso ilícito, ¿cuál es la estrategia? El plan de acción de la política de drogas de Duque, “Ruta Futuro”, terminó en una multiplicidad de planes y proyectos a cargo de varias entidades y no logró sacar a ninguna familia de la economía ilegal de las drogas. En un país tan extenso, con influencia de varios grupos armados que estimulan el narcotráfico y con al menos 300.000 familias involucradas (suponiendo que es 1 hectárea por familia), se necesita una estrategia que dé indicaciones claras sobre quién hace qué, en dónde, cuándo y qué hacer con los recursos disponibles para cumplir unos objetivos.
Para empezar, es necesario que el Gobierno cuente con criterios claros de focalización que, con base en las prioridades del Ejecutivo, definan en dónde se implementará la estrategia. Es imposible intervenir al mismo tiempo todas las áreas con cultivos ilícitos. Por ejemplo, el PNIS se comprometió con familias en 56 municipios de manera simultánea, pero solo le cumplió al 10% y ninguna de ellas ha dejado la coca (al menos no por el PNIS). Otro ejemplo es la erradicación. Esta fue la estrategia principal de Duque ―al no poder fumigar― que, a pesar de alcanzar un récord histórico (130.000 hectáreas erradicas en 2020), no logró reducir los cultivos porque la erradicación no funciona si no se realiza varias veces en un mismo lote y de la mano de otras acciones que se concentren en el mismo territorio.
También se necesita contar con una “caja de herramientas” que se utilice de acuerdo con la situación particular de cada territorio. Aparte de criterios como el grado de industrialización que haya alcanzado la producción de cocaína o el nivel de dependencia de la economía local al mercado de la coca, un área, por ejemplo, de frontera con comunidades campesinas y tres grupos armados en disputa requerirá una intervención diferente. Esto si se le compara con otra más aislada, sin vías terciarias, con una parte en un parque natural y con un resguardo indígena.
Petro tiene claro que la clave para reducir la dependencia a los cultivos de uso ilícito está en ganar legitimidad en las comunidades y en impulsar el desarrollo económico y la paz. La política frente a los cultivos ilícitos puede contribuir a estos propósitos si existe una estrategia y un liderazgo político manifiesto que sea capaz de hacerla cumplir. De lo contrario, la política de drogas, como ha pasado en otros gobiernos, será irrelevante.
*Coordinadora de la línea de política de drogas de la Fundación Ideas para la Paz (FIP).