Refrendación, legitimidad y legalidad

Desde hace meses se ha estado discutido acaloradamente en La Habana y en Colombia sobre la forma de refrendar los acuerdos de paz. Ahora, muy cerca ya de la firma de los acuerdos entre las FARC-EP y el Gobierno, tras conocerse la decisión de la Corte Constitucional sobre la constitucionalidad de la propuesta de plebiscito con umbral de aprobación (13%) y no de participación, decisión que ambas instancias negociadoras manifestaron que respetaran el pasado 23 de junio, conviene poner algo de orden conceptual en el debate sobre la refrendación. Sobre todo porque dentro de unas semanas o escasos meses, el centro del debate se situará en los argumentos para votar a favor y/o contra, o, de aceptarse los atinados argumentos de Acevedo a favor de permitir una “abstención consciente”, mediante un voto en blanco, como tercera vía u opción al alcance de la  ciudadanía.

En mi opinión, el debate hasta el momento ha estado viciado por una confusión derivada de la no distinción entre lo que voy a llamar refrendación social frente a la refrendación institucional. O lo que es lo mismo, la confusión entre la legitimidad y la legalidad en la recepción de los acuerdos de paz. Veamóslo.

En la práctica y la doctrina sobre los acuerdos de paz y su recepción por la sociedad y los poderes del Estado en proceso de transición hay unanimidad: los acuerdos de paz deben gozar de refrendación social, es decir, el conjunto de la sociedad debe pronunciarse sobre ellos, para darles un apoyo adicional, un espaldarazo para mejorar su probabilidad de éxito en los años en que se aplicarán, un mecanismo de legitimación. La legitimación social es clave porque convierte en un acuerdo nacional, con  implicaciones para el Estado y para la sociedad, lo que hasta el momento de la firma había sido simplemente un pacto entre élites.

Normalmente, se han usado sobre todo dos mecanismos. Por un lado, unas elecciones constituyentes, con nuevos actores ya liza, una manera de iniciar –tras la creación del nuevo Parlamento- el proceso de transición política que los acuerdos de paz implicaban. Por otro, una consulta específica, mediante alguna de las diversas formas previstas en los ordenamientos político-jurídicos, referendos, plebiscitos, etcétera. En el caso colombiano, las elecciones constituyentes no tenían sentido, habida cuenta de que desde hace cinco décadas se han celebrado elecciones presidenciales y legislativas con un conflicto armado abierto, e, incluso, un proceso constituyente, que dio lugar a la Constitución vigente de 1991. Sólo quedaba pues, como mecanismo de refrendación social o legitimación algún tipo de consulta. Y, aplicando los procedimientos de democracia participativa presentes en la Constitución, descartado el referendo por una sentencia previa de la Corte que fijaba plazos y condiciones para permitir la coincidencia con unas elecciones territoriales, la opción posible era y es el plebiscito.

Eso sí, al cambiar, y rebajar, en la propuesta sometida a dictamen el umbral de participación por un umbral aprobatorio, se trata, en términos técnicos, más de una consulta que de un plebiscito y sin probabilidad de que tenga éxito una campaña estratégica en pro de la abastención. La introducción de esa tercera opción de voto en blanco antes mencionada, propuesta por Acevedo y apoyada recientemente por Uprimni, reforzaría la idea de consulta y, por ende, la legitimidad.

En cuanto a lo que he llamado la refrendación institucional, bastará con decir que se trata, en clave comparada, de asegurar que los acuerdos son recepcionados y endosados, por así decir, por todas las instancias del Estado que tienen y tendrán competencias en su ratificación, aplicación, seguimiento, control y evaluación, más allá de los órganos y procedimientos de seguimiento, verificación y resolución de controversias entre partes previstas en los textos firmados. O dicho de otra forma, lo conversión de lo acordado en parte de la legalidad, en sus diferentes formas.

Normalmente, ello supone una recepción de los acuerdos por parte de los tres poderes del Estado, legislativo, ejecutivo y judicial. En el caso colombiano, esa refrendación institucional ya está en marcha en el aparato legislativo desde hace meses, con diversos cambios orientados a agilizar los trámites de discusión y aprobación de normas (incluyendo cambios constitucionales), y, de hecho, también en el Ejecutivo, que prepara ya con su poder de iniciativa diversos y abundantes desarrollos legislativos (desde leyes estatutarias a decretos), y también, en el poder judicial, que, justamente está considerando la constitucionalidad del plebiscito para la paz.

Ambas refrendaciones, la social y la institucional, son necesarias, ambas se complementan y se necesitan porque suponen el inicio formal del proceso de pasar de hacer las paces, el terreno de las élites que negocian y acuerdan, a la fase de construcción de la paz, donde el protagonismo le corresponderá a toda la sociedad colombiana. Por eso es tan importante esa doble refrendación. La construcción de la paz necesita legalidad y legitimidad.

*Presidente del International Catalan Institute for Peace