La encrucijada de la política de restitución de tierras

Las alertas por el desmonte progresivo y acelerado de la política de restitución de tierras se prendieron hace poco más de un año. La primera fue el anuncio del cierre de varias oficinas regionales de la Unidad de Restitución de Tierras (URT), alegando el cumplimiento de los fines misionales de la entidad. Como resultado, se debilitaron los esfuerzos de construcción de Estado en los territorios y las posibilidades de acceso directo de las víctimas de despojo a las instituciones transicionales encargadas de su reparación.

La segunda se dio con la expedición del decreto 1167 del 2018, justo al final del gobierno Santos, que dio por terminada la etapa administrativa de la política y puso una fecha de corte para la presentación de solicitudes de restitución. Esta medida deja por fuera a aquellas víctimas que, por distintas circunstancias, no han presentado la reclamación a la que tienen derecho y desconoce que el despojo y el desplazamiento forzado continúan, incluso después de la firma del Acuerdo de Paz.

La tercera alerta se generó con la presentación de un proyecto de ley a manos del Centro Democrático, en la búsqueda de flexibilizar los estándares de buena fe exenta de culpa en favor de ocupantes secundarios afectados por las decisiones tomadas por los jueces de restitución. Aunque este proyecto no haya pasado el primer debate en el Senado, las intenciones del sector gobiernista de desplazar a las víctimas del centro de la política quedó en evidencia.

Finalmente, en el Plan de Desarrollo del presidente Duque, la restitución de tierras brilla por su ausencia. Solo en las bases del plan se hace referencia a la idea de enfocar la reparación a través de indemnizaciones económicas, abriendo la posibilidad de eliminar la restitución como la medida de reparación preferente (tal y como lo contempla el diseño mismo de la ley). Además, la continuidad se establece únicamente para aquellas solicitudes que ya están en trámite. La estocada final que da por terminada la política se debe, según el Gobierno, al incumplimiento de metas de la restitución como resultado de la utilización de las víctimas y hechos victimizantes como herramienta política y de estigmatización.

Ante estas alertas, organizaciones civiles, entre ellas la Comisión Colombiana de Juristas y el Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria, solicitaron a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos la realización de una audiencia temática para revisar el cumplimiento de la política de restitución de tierras. Esta audiencia, programada para el 9 de mayo, coincide con la demanda interpuesta por los exministros del gobierno Santos Juan Fernando Cristo y Guillermo Rivera, que busca la ampliación del período de vigencia de la ley, para garantizar los derechos de las víctimas de despojo y abandono forzado de tierras.

El vaso medio lleno

Hace ocho años, la política de restitución de tierras empezó a implementarse en medio del conflicto a través de institucionalidad creada exclusivamente para restituir los predios despojados o abandonados forzadamente. A pesar de los esfuerzos realizados, en especial el relacionado con el fortalecimiento de las capacidades del Estado en materia de reparación integral y acceso a la justicia, la deuda con las víctimas está lejos de ser saldada. Algunos de los compromisos pendientes, que se exploran en la última investigación del Observatorio, titulada La tierra prometida. Balance de la política de restitución de tierras en Colombia, son:

Primero, mejorar los ritmos de la restitución. A la fecha, solo el 45 % de las solicitudes presentadas han sido resueltas, a través de sentencias o actos administrativos de no inscripción. Esto representa 340.704 hectáreas de tierras restituidas, cifra que no se acerca a las estimaciones disponibles sobre despojo (entre 1 y 10 millones de hectáreas). Además, del total de solicitudes interpuestas, solo el 78 % está ubicado en zonas habilitadas por el Ministerio de Defensa para la restitución y el 22 % restante continúa sin las condiciones de seguridad para garantizar el retorno y la entrada de las instituciones al territorio. Por último, en materia de derechos étnicos, actualmente existen 101 medidas cautelares y 52 demandas presentadas, de las cuales han sido falladas 14.

Estos datos muestran que es necesario ampliar el tiempo de funcionamiento de la ley, con el objetivo de permitir a la Unidad recibir nuevas solicitudes y cumplir con su misión en las zonas que no tienen vía libre para iniciar el proceso de restitución, y permitir a los jueces resolver las solicitudes pendientes y las venideras. Los resultados de la política y los tiempos transcurridos sugieren que la vigencia de la ley debe aumentar en, al menos, el doble de lo planteado inicialmente (10 años).

Segundo, esclarecer las dinámicas del despojo y establecer responsabilidades. La política no ha cumplido con el compromiso de investigar personas naturales y jurídicas que hayan promovido o se hayan beneficiado del despojo de tierras. Asimismo, no se ha establecido la responsabilidad de agentes del Estado que, en algunos casos, participaron en alianzas con grupos armados para facilitar transacciones ilegales de tierras (el caso de los notarios está prácticamente inexplorado). Este debate está pendiente en el escenario judicial.

Tercero, permitir la transparencia en el manejo de información. Una queja constante de las organizaciones civiles ha sido la imposibilidad de acceder a datos confiables y en tiempo real del estado de implementación de la política, lo que dificulta su evaluación y control ciudadano. A modo de ejemplo: desde 2015, las solicitudes de restitución rechazadas aumentaron su número en comparación con las solicitudes inscritas (hoy se tienen 45.379 solicitudes no inscritas y 25.063 inscritas), invirtiendo la tendencia que se dio en los primeros años de aplicación de la ley. Conocer las razones de dicho cambio es una tarea titánica ante la renuencia de la URT a compartir la información que reposa en sus archivos, bajo el supuesto de la protección de datos personales. Esto impide evaluar el desempeño de las entidades involucradas y descartar posibles errores cometidos ante el afán de cumplir con las metas. Esto muestra que es urgente evaluar la política e identificar aquellos cuellos de botella que requieren una reforma.

Finalmente, avanzar en el cumplimiento del posfallo. La promesa de reparación transformadora que acompaña la restitución implica el involucramiento de otras entidades, como la Agencia de Desarrollo Rural o el Banco Agrario, que garanticen que el retorno a la tierra sea sostenible en el tiempo. El cumplimiento de las órdenes judiciales que acompañan la restitución y que radican en cabeza de distintas agencias es otro de los eslabones que presentan demoras y ponen en jaque la integralidad de la reparación.

¿Por qué defender la restitución?

Estamos en un momento crucial de la restitución, especialmente ante el embate de las élites agrarias que se oponen a su continuidad. En este sentido, la defensa de la política debe ser una prioridad para el Estado colombiano. Esto implica exigir la ampliación del período de vigencia de la ley 1448, fortalecer la institucionalidad creada para dichos fines y transformar los diseños de política que hoy son cuellos de botella para avanzar en su implementación. Las iniciativas judiciales que se van a discutir ante la CIDH como la Corte Constitucional pueden ser el último recurso para que esta política no muera y para insistirle al Gobierno en que renuncie a cualquier intento de bloquear la construcción de la verdad y, por el contrario, se concentre en revertir el despojo y promover mecanismos de distribución equitativa de la tierra que favorezcan de manera preferente al campesinado.

* Investigadores del Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria.

Las alertas por el desmonte progresivo y acelerado de la política de restitución de tierras se prendieron hace poco más de un año. La primera fue el anuncio del cierre de varias oficinas regionales de la Unidad de Restitución de Tierras (URT), alegando el cumplimiento de los fines misionales de la entidad. Como resultado, se debilitaron los esfuerzos de construcción de Estado en los territorios y las posibilidades de acceso directo de las víctimas de despojo a las instituciones transicionales encargadas de su reparación.

La segunda se dio con la expedición del decreto 1167 del 2018, justo al final del gobierno Santos, que dio por terminada la etapa administrativa de la política y puso una fecha de corte para la presentación de solicitudes de restitución. Esta medida deja por fuera a aquellas víctimas que, por distintas circunstancias, no han presentado la reclamación a la que tienen derecho y desconoce que el despojo y el desplazamiento forzado continúan, incluso después de la firma del Acuerdo de Paz.

La tercera alerta se generó con la presentación de un proyecto de ley a manos del Centro Democrático, en la búsqueda de flexibilizar los estándares de buena fe exenta de culpa en favor de ocupantes secundarios afectados por las decisiones tomadas por los jueces de restitución. Aunque este proyecto no haya pasado el primer debate en el Senado, las intenciones del sector gobiernista de desplazar a las víctimas del centro de la política quedó en evidencia.

Finalmente, en el Plan de Desarrollo del presidente Duque, la restitución de tierras brilla por su ausencia. Solo en las bases del plan se hace referencia a la idea de enfocar la reparación a través de indemnizaciones económicas, abriendo la posibilidad de eliminar la restitución como la medida de reparación preferente (tal y como lo contempla el diseño mismo de la ley). Además, la continuidad se establece únicamente para aquellas solicitudes que ya están en trámite. La estocada final que da por terminada la política se debe, según el Gobierno, al incumplimiento de metas de la restitución como resultado de la utilización de las víctimas y hechos victimizantes como herramienta política y de estigmatización.

Ante estas alertas, organizaciones civiles, entre ellas la Comisión Colombiana de Juristas y el Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria, solicitaron a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos la realización de una audiencia temática para revisar el cumplimiento de la política de restitución de tierras. Esta audiencia, programada para el 9 de mayo, coincide con la demanda interpuesta por los exministros del gobierno Santos Juan Fernando Cristo y Guillermo Rivera, que busca la ampliación del período de vigencia de la ley, para garantizar los derechos de las víctimas de despojo y abandono forzado de tierras.

El vaso medio lleno

Hace ocho años, la política de restitución de tierras empezó a implementarse en medio del conflicto a través de institucionalidad creada exclusivamente para restituir los predios despojados o abandonados forzadamente. A pesar de los esfuerzos realizados, en especial el relacionado con el fortalecimiento de las capacidades del Estado en materia de reparación integral y acceso a la justicia, la deuda con las víctimas está lejos de ser saldada. Algunos de los compromisos pendientes, que se exploran en la última investigación del Observatorio, titulada La tierra prometida. Balance de la política de restitución de tierras en Colombia, son:

Primero, mejorar los ritmos de la restitución. A la fecha, solo el 45 % de las solicitudes presentadas han sido resueltas, a través de sentencias o actos administrativos de no inscripción. Esto representa 340.704 hectáreas de tierras restituidas, cifra que no se acerca a las estimaciones disponibles sobre despojo (entre 1 y 10 millones de hectáreas). Además, del total de solicitudes interpuestas, solo el 78 % está ubicado en zonas habilitadas por el Ministerio de Defensa para la restitución y el 22 % restante continúa sin las condiciones de seguridad para garantizar el retorno y la entrada de las instituciones al territorio. Por último, en materia de derechos étnicos, actualmente existen 101 medidas cautelares y 52 demandas presentadas, de las cuales han sido falladas 14.

Estos datos muestran que es necesario ampliar el tiempo de funcionamiento de la ley, con el objetivo de permitir a la Unidad recibir nuevas solicitudes y cumplir con su misión en las zonas que no tienen vía libre para iniciar el proceso de restitución, y permitir a los jueces resolver las solicitudes pendientes y las venideras. Los resultados de la política y los tiempos transcurridos sugieren que la vigencia de la ley debe aumentar en, al menos, el doble de lo planteado inicialmente (10 años).

Segundo, esclarecer las dinámicas del despojo y establecer responsabilidades. La política no ha cumplido con el compromiso de investigar personas naturales y jurídicas que hayan promovido o se hayan beneficiado del despojo de tierras. Asimismo, no se ha establecido la responsabilidad de agentes del Estado que, en algunos casos, participaron en alianzas con grupos armados para facilitar transacciones ilegales de tierras (el caso de los notarios está prácticamente inexplorado). Este debate está pendiente en el escenario judicial.

Tercero, permitir la transparencia en el manejo de información. Una queja constante de las organizaciones civiles ha sido la imposibilidad de acceder a datos confiables y en tiempo real del estado de implementación de la política, lo que dificulta su evaluación y control ciudadano. A modo de ejemplo: desde 2015, las solicitudes de restitución rechazadas aumentaron su número en comparación con las solicitudes inscritas (hoy se tienen 45.379 solicitudes no inscritas y 25.063 inscritas), invirtiendo la tendencia que se dio en los primeros años de aplicación de la ley. Conocer las razones de dicho cambio es una tarea titánica ante la renuencia de la URT a compartir la información que reposa en sus archivos, bajo el supuesto de la protección de datos personales. Esto impide evaluar el desempeño de las entidades involucradas y descartar posibles errores cometidos ante el afán de cumplir con las metas. Esto muestra que es urgente evaluar la política e identificar aquellos cuellos de botella que requieren una reforma.

Finalmente, avanzar en el cumplimiento del posfallo. La promesa de reparación transformadora que acompaña la restitución implica el involucramiento de otras entidades, como la Agencia de Desarrollo Rural o el Banco Agrario, que garanticen que el retorno a la tierra sea sostenible en el tiempo. El cumplimiento de las órdenes judiciales que acompañan la restitución y que radican en cabeza de distintas agencias es otro de los eslabones que presentan demoras y ponen en jaque la integralidad de la reparación.

¿Por qué defender la restitución?

Estamos en un momento crucial de la restitución, especialmente ante el embate de las élites agrarias que se oponen a su continuidad. En este sentido, la defensa de la política debe ser una prioridad para el Estado colombiano. Esto implica exigir la ampliación del período de vigencia de la ley 1448, fortalecer la institucionalidad creada para dichos fines y transformar los diseños de política que hoy son cuellos de botella para avanzar en su implementación. Las iniciativas judiciales que se van a discutir ante la CIDH como la Corte Constitucional pueden ser el último recurso para que esta política no muera y para insistirle al Gobierno en que renuncie a cualquier intento de bloquear la construcción de la verdad y, por el contrario, se concentre en revertir el despojo y promover mecanismos de distribución equitativa de la tierra que favorezcan de manera preferente al campesinado.

* Investigadores del Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria.