La tierra en los 100 días de Petro: una reforma agraria en marcha con preguntas por resolver
La apuesta por un enfoque redistributivo, el acuerdo con Fedegán y los intentos por limpiar la SAE han generado expectativas en el país, sobre todo a los campesinos. Asegurar recursos es una de les preocupaciones de los expertos. Le contamos cómo está este panorama.
Julián Ríos Monroy
Si se tuviesen que condensar las causas de los conflictos de Colombia en torno a un elemento principal ese sería la tierra, especialmente su tenencia. Los datos evidencian esta problemática: según las cifras más recientes del Ministerio de Agricultura, el coeficiente de Gini del país es de 0,86 (cuanto más cercano a 1 sea este valor, mayor desigualdad).
El actual gobierno de Gustavo Petro, que ajusta 100 días en el poder y desde su campaña tuvo el acceso a tierras como bandera, se ha concentrado en estrategias para tener equidad en la distribución de la tierra. En lugar de realizar un trámite legislativo para realizar dicha reforma, el Ministerio de Agricultura optó por emplear los mecanismos ya disponibles, especialmente el que estipula el Acuerdo de Paz en el punto número uno y planteó un cambio de enfoque en el modelo.
“Significa cambiar de un modelo distributivo (de solo pensar en formalizar baldíos), a pasar a un modelo redistributivo, pero a través del mercado de tierras. Esto, para las comunidades, se traduce en que esos procesos que por años han estado trabados por falta de voluntad política pueden tener un impulso real para atender las demandas comunitarias”, explica el profesor Carlos Duarte, experto en tierras y miembro del Instituto de Estudios Interculturales de la Universidad Javeriana de Cali.
En efecto, esta apuesta favorecerá a las “personas sujetas a los beneficios de la reforma agraria” que “llevan años solicitando tierra”, según explica Cecilia López, ministra de la cartera. La alta funcionaria también ha planteado las complejidades de atender estas solicitudes en el ámbito judicial, pues hay 39.000 demandas o procesos jurídicos en la Agencia Nacional de Tierras (ANT).
(Lea también: Acuerdo de Paz: adjudicación de tierras a campesinos está lejos de su meta)
La reforma consta de cuatro componentes: titulación y formalización, aprovechar los predios en poder de la SAE, compra de tierras y adjudicación de baldíos. Salvo el último, ya hay avances en esos campos. En los 100 días iniciales del gobierno Petro se dieron pasos en el primer tema con la legalización de 681.372 hectáreas en 19 departamentos, que era la meta para este período. Los primeros se entregaron a la población rural del Cauca, el pasado jueves 13 de octubre.
“Ese resultado en titulaciones muestra, sobre todo, la voluntad política de este Gobierno. Varias de esas 681.000 hectáreas vienen de una descongestión, son procesos que estaban avanzados, pero que en gobiernos anteriores resultaban detenidos o no eran resueltos”, explica el profesor Duarte. El segundo componente de la reforma rural tiene que ver con los bienes incautados por la Sociedad de Activos Especiales (SAE), que administra las propiedades de origen ilegal. Aunque durante estos primeros tres meses del Gobierno la tarea ha sido “poner la casa en orden” y se han destapado varias irregularidades en la gestión de la SAE y su inventario, la entidad es clave para lograr la apuesta del Ejecutivo en materia de tierras. Esto, porque en el país hay miles de hectáreas en procesos de extinción de dominio que podrían ser adjudicadas o aprovechadas por campesinos o poblaciones étnicas sujetos de reforma agraria.
La ministra López había dicho que, para mediados de noviembre, aproximadamente, se entregarían cerca “de 125.000 hectáreas que cambian de arrendatario a los grupos de campesinos, familias productoras indígenas y afrodescendientes”. Sin embargo, la SAE le confirmó a El Espectador que, hasta ahora, solo han entregado bajo esa modalidad las 591 hectáreas de la hacienda Támesis, emblemática propiedad del clan paramilitar de los hermanos Castaño, cerca de Montería, que le fue cedida a cincuenta familias campesinas.
Según expertos consultados por El Espectador, el caso Támesis marca una nueva línea para generar procesos de desarrollo rural entre las asociaciones campesinas, dándoles en arriendo o comodato predios administrados por la entidad. “Esto es un punto de inflexión, porque la extinción toma mucho tiempo, y en gobiernos anteriores, varios predios se transfirieron a testaferros de los mismos narcos o a gremios en arriendos irrisorios, pero no a los sectores vulnerables a los que deben ir dirigidos”, explicó un investigador.
(Vea: ¿Dónde están ubicadas las tierras que la SAE le entregará al Gobierno?)
El presidente Petro prometió, junto con Daniel Rojas, presidente de la SAE, que la entidad entregará 60.000 hectáreas de tierra fértil para la política agraria —con derechos de cambio de uso—. Esto antes de los primeros 100 días del presidente de la SAE en el cargo.
No obstante, la entidad asegura que las 60.000 hectáreas ya están identificadas y se adelantan los trámites administrativos para cancelar los contratos de arriendo, a la par que identifican a quiénes se les entregarán. Entre estas están las 5.839 hectáreas que se darán a campesinos del Meta en los municipios de Puerto Gaitán, Puerto Lleras, Puerto Rico, Puerto López, Barranca de Upía, Restrepo, San Martín, Cumaral y en zona rural de Villavicencio. Aunque son relevantes los avances en legalización y el desenredo de la maraña de la SAE, estos dos elementos no modifican la desigualdad en la tenencia de la tierra. En el primer caso se trataba de una formalización de tierras y el segundo es un asunto de arrendamiento, según Ana Jimena Bautista, investigadora de Dejusticia. También reconoce que, pese a que “no encaja en lo redistributivo” sí “son importantes en cuanto a reconocimiento de derechos”.
Por otra parte, Minagricultura y la Unidad de Restitución de Tierras presentaron nueve demandas para recuperar más de 65.000 hectáreas en beneficio de 26.000 integrantes de comunidades étnicas del Cauca y Putumayo.
(Lea: Las propuestas para que el Gobierno Petro destrabe la restitución de tierras)
Redistribución con compra de tierras
En el tercer elemento de la reforma está cimentado el enfoque redistributivo, que modifica la tenencia de la tierra en el país. Este empezó a ser una realidad cuando se acordó la compra y venta de tres millones de hectáreas entre el Gobierno, en cabeza del Ministerio de Agricultura, y la Federación Colombiana de Ganaderos (Fedegán). Sumado a las ofertas de venta que otros sectores hicieron posterior a ello.
“Ese acuerdo es un hito en varios sentidos. Los ganaderos son uno de los mayores propietarios de tierra fértil en Colombia, y está demostrado que en el país hay tierra sobredestinada a la ganadería, que debería usarse para agricultura. Pero es un hito porque difícilmente hay un gremio más antipetrista que el ganadero, y ese acuerdo pone de presente que uno puede acordar con gente que no es igual a uno, sino distinta”, dice la profesora Rocío Peña, coordinadora académica del Observatorio de Tierras.
La negociación con Fedegán dejaba cubierto un punto del acceso a la tierra del Acuerdo de Paz, que señaló que “el Fondo de Tierras dispondrá de tres millones de hectáreas durante sus primeros 12 años de creación” (las cuales pueden provenir de diferentes fuentes, no exclusivamente de la compra).
Los analistas consideraban que este propósito era muy ambicioso “en magnitud y tiempo”, como aseguró María del Pilar López, profesora e investigadora de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes. Sin duda, el acuerdo con el gremio ganadero era de grandes dimensiones, por lo que después la ministra tuvo que reconocer que era “imposible” lograrlo en cuatro años. “Si llegamos a comprar 500.000 hectáreas al año y en total sumamos millón y medio o un millón, somos unos magos”, expresó.
Con esto no se redujo la meta de la reforma agraria sino el objetivo que tiene este Gobierno durante su cuatrienio. Eso sí, se disminuyó la presión fiscal que eso implicaba, porque se pasó de los $60 billones que calculaba Petro a los “$30 billones o menos” que estima la ministra López.
Más allá de la cantidad, el gran interrogante está en la falta de claridad en cuanto a la forma en que se va a financiar. En principio se dijo que se financiaría con bonos de deuda pública, pero el ministro de Hacienda, José Antonio Ocampo, fue enfático al decir que eso no se puede hacer y que “no está autorizado”. Y el Gobierno aún no ha comunicado una alternativa posible.
(Lea también:”Hay que recuperar los baldíos de la Nación”: nuevo director de Agencia de Tierras)
“Aunque tiene un valor simbólico y político muy grande, aún no está claro cómo se va a proceder, porque es un acuerdo de dimensiones gigantescas en términos de recursos y operativos. Sobre lo primero, no se sabe cuáles van a ser los recursos específicos para la compra de tierras, que creo tendrán que salir del Plan Nacional de Desarrollo. Y segundo, cómo operativamente va a ser esa compra de tierras, porque es un volumen de predios al que el Estado no se ha enfrentado nunca en su historia”, explica Duarte.
Hasta el momento, este ha sido el punto que más ha sonado en la opinión pública, pero no se ha materializado ni se ha comprado la primera hectárea de tierra por esta vía. El cuarto componente de la reforma agraria está relacionado con la adjudicación de baldíos. Se trata de una fuente de tierras que en agosto de este año recibió un espaldarazo histórico por parte de la Corte Constitucional, que ordenó recuperar los terrenos que se les otorgaron a personas que no cumplen los requisitos, incluidos grandes terratenientes. Pese a que aún no se ha conocido la sentencia definitiva (lo que ha restado avances para que el Gobierno eche mano de esta fuente), la orden del alto tribunal conlleva el reto gigante de revisar las sentencias que entregaron baldíos después de 1994.
Aunque durante sus cien primeros días el Gobierno Petro priorizó el cimentar las bases de sus principales proyectos en materia agraria, también avanzó en apuestas cruciales para la soberanía alimentaria del país, como la activación del Fondo de Acceso a Insumos. El Ministerio de Agricultura destinó $80.000 millones para otorgar un reembolso hasta del 20 % de las compras de insumos para fertilizantes o alimento concentrado para animales que compren del 17 de noviembre al 31 de diciembre de este año. Analistas aseguraron que se trata de un apoyo clave para disminuir el impacto de la crisis económica global en los sectores rurales y, de paso, sirve para controlar la subida en los precios de los alimentos, que depende, entre otras variables, del acceso a los insumos. Según Mauricio Velásquez, profesor de la Universidad de los Andes, la apuesta de Petro por implementar la reforma agraria tiene un reto complejo de fondo. “Hay que construir un modelo de desarrollo con enfoque territorial, de la mano con las comunidades, que conduzca a producir transformaciones territoriales. Ahí el reto está en que eso requiere desarrollar un modelo de gestión territorial para la integración de los sectores en el territorio, y eso todavía no lo hemos inventado en Colombia”, dice el experto.
Por su parte, Rocío Peña agrega dos temas pendientes que también son claves para que el Gobierno avance con eficacia en sus apuestas agrarias. “Lo primero es que, una vez compradas las tierras y se revise cómo se van a repartir, hay que definir cómo se van a dotar de bienes públicos los territorios, porque no basta con solo dar tierra, sino garantizar una jurisdicción agraria, acceso a vías y servicios, asistencia técnica, precios de sustentación y otros elementos”, dice la coordinadora del Observatorio de Tierras.
Si se tuviesen que condensar las causas de los conflictos de Colombia en torno a un elemento principal ese sería la tierra, especialmente su tenencia. Los datos evidencian esta problemática: según las cifras más recientes del Ministerio de Agricultura, el coeficiente de Gini del país es de 0,86 (cuanto más cercano a 1 sea este valor, mayor desigualdad).
El actual gobierno de Gustavo Petro, que ajusta 100 días en el poder y desde su campaña tuvo el acceso a tierras como bandera, se ha concentrado en estrategias para tener equidad en la distribución de la tierra. En lugar de realizar un trámite legislativo para realizar dicha reforma, el Ministerio de Agricultura optó por emplear los mecanismos ya disponibles, especialmente el que estipula el Acuerdo de Paz en el punto número uno y planteó un cambio de enfoque en el modelo.
“Significa cambiar de un modelo distributivo (de solo pensar en formalizar baldíos), a pasar a un modelo redistributivo, pero a través del mercado de tierras. Esto, para las comunidades, se traduce en que esos procesos que por años han estado trabados por falta de voluntad política pueden tener un impulso real para atender las demandas comunitarias”, explica el profesor Carlos Duarte, experto en tierras y miembro del Instituto de Estudios Interculturales de la Universidad Javeriana de Cali.
En efecto, esta apuesta favorecerá a las “personas sujetas a los beneficios de la reforma agraria” que “llevan años solicitando tierra”, según explica Cecilia López, ministra de la cartera. La alta funcionaria también ha planteado las complejidades de atender estas solicitudes en el ámbito judicial, pues hay 39.000 demandas o procesos jurídicos en la Agencia Nacional de Tierras (ANT).
(Lea también: Acuerdo de Paz: adjudicación de tierras a campesinos está lejos de su meta)
La reforma consta de cuatro componentes: titulación y formalización, aprovechar los predios en poder de la SAE, compra de tierras y adjudicación de baldíos. Salvo el último, ya hay avances en esos campos. En los 100 días iniciales del gobierno Petro se dieron pasos en el primer tema con la legalización de 681.372 hectáreas en 19 departamentos, que era la meta para este período. Los primeros se entregaron a la población rural del Cauca, el pasado jueves 13 de octubre.
“Ese resultado en titulaciones muestra, sobre todo, la voluntad política de este Gobierno. Varias de esas 681.000 hectáreas vienen de una descongestión, son procesos que estaban avanzados, pero que en gobiernos anteriores resultaban detenidos o no eran resueltos”, explica el profesor Duarte. El segundo componente de la reforma rural tiene que ver con los bienes incautados por la Sociedad de Activos Especiales (SAE), que administra las propiedades de origen ilegal. Aunque durante estos primeros tres meses del Gobierno la tarea ha sido “poner la casa en orden” y se han destapado varias irregularidades en la gestión de la SAE y su inventario, la entidad es clave para lograr la apuesta del Ejecutivo en materia de tierras. Esto, porque en el país hay miles de hectáreas en procesos de extinción de dominio que podrían ser adjudicadas o aprovechadas por campesinos o poblaciones étnicas sujetos de reforma agraria.
La ministra López había dicho que, para mediados de noviembre, aproximadamente, se entregarían cerca “de 125.000 hectáreas que cambian de arrendatario a los grupos de campesinos, familias productoras indígenas y afrodescendientes”. Sin embargo, la SAE le confirmó a El Espectador que, hasta ahora, solo han entregado bajo esa modalidad las 591 hectáreas de la hacienda Támesis, emblemática propiedad del clan paramilitar de los hermanos Castaño, cerca de Montería, que le fue cedida a cincuenta familias campesinas.
Según expertos consultados por El Espectador, el caso Támesis marca una nueva línea para generar procesos de desarrollo rural entre las asociaciones campesinas, dándoles en arriendo o comodato predios administrados por la entidad. “Esto es un punto de inflexión, porque la extinción toma mucho tiempo, y en gobiernos anteriores, varios predios se transfirieron a testaferros de los mismos narcos o a gremios en arriendos irrisorios, pero no a los sectores vulnerables a los que deben ir dirigidos”, explicó un investigador.
(Vea: ¿Dónde están ubicadas las tierras que la SAE le entregará al Gobierno?)
El presidente Petro prometió, junto con Daniel Rojas, presidente de la SAE, que la entidad entregará 60.000 hectáreas de tierra fértil para la política agraria —con derechos de cambio de uso—. Esto antes de los primeros 100 días del presidente de la SAE en el cargo.
No obstante, la entidad asegura que las 60.000 hectáreas ya están identificadas y se adelantan los trámites administrativos para cancelar los contratos de arriendo, a la par que identifican a quiénes se les entregarán. Entre estas están las 5.839 hectáreas que se darán a campesinos del Meta en los municipios de Puerto Gaitán, Puerto Lleras, Puerto Rico, Puerto López, Barranca de Upía, Restrepo, San Martín, Cumaral y en zona rural de Villavicencio. Aunque son relevantes los avances en legalización y el desenredo de la maraña de la SAE, estos dos elementos no modifican la desigualdad en la tenencia de la tierra. En el primer caso se trataba de una formalización de tierras y el segundo es un asunto de arrendamiento, según Ana Jimena Bautista, investigadora de Dejusticia. También reconoce que, pese a que “no encaja en lo redistributivo” sí “son importantes en cuanto a reconocimiento de derechos”.
Por otra parte, Minagricultura y la Unidad de Restitución de Tierras presentaron nueve demandas para recuperar más de 65.000 hectáreas en beneficio de 26.000 integrantes de comunidades étnicas del Cauca y Putumayo.
(Lea: Las propuestas para que el Gobierno Petro destrabe la restitución de tierras)
Redistribución con compra de tierras
En el tercer elemento de la reforma está cimentado el enfoque redistributivo, que modifica la tenencia de la tierra en el país. Este empezó a ser una realidad cuando se acordó la compra y venta de tres millones de hectáreas entre el Gobierno, en cabeza del Ministerio de Agricultura, y la Federación Colombiana de Ganaderos (Fedegán). Sumado a las ofertas de venta que otros sectores hicieron posterior a ello.
“Ese acuerdo es un hito en varios sentidos. Los ganaderos son uno de los mayores propietarios de tierra fértil en Colombia, y está demostrado que en el país hay tierra sobredestinada a la ganadería, que debería usarse para agricultura. Pero es un hito porque difícilmente hay un gremio más antipetrista que el ganadero, y ese acuerdo pone de presente que uno puede acordar con gente que no es igual a uno, sino distinta”, dice la profesora Rocío Peña, coordinadora académica del Observatorio de Tierras.
La negociación con Fedegán dejaba cubierto un punto del acceso a la tierra del Acuerdo de Paz, que señaló que “el Fondo de Tierras dispondrá de tres millones de hectáreas durante sus primeros 12 años de creación” (las cuales pueden provenir de diferentes fuentes, no exclusivamente de la compra).
Los analistas consideraban que este propósito era muy ambicioso “en magnitud y tiempo”, como aseguró María del Pilar López, profesora e investigadora de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes. Sin duda, el acuerdo con el gremio ganadero era de grandes dimensiones, por lo que después la ministra tuvo que reconocer que era “imposible” lograrlo en cuatro años. “Si llegamos a comprar 500.000 hectáreas al año y en total sumamos millón y medio o un millón, somos unos magos”, expresó.
Con esto no se redujo la meta de la reforma agraria sino el objetivo que tiene este Gobierno durante su cuatrienio. Eso sí, se disminuyó la presión fiscal que eso implicaba, porque se pasó de los $60 billones que calculaba Petro a los “$30 billones o menos” que estima la ministra López.
Más allá de la cantidad, el gran interrogante está en la falta de claridad en cuanto a la forma en que se va a financiar. En principio se dijo que se financiaría con bonos de deuda pública, pero el ministro de Hacienda, José Antonio Ocampo, fue enfático al decir que eso no se puede hacer y que “no está autorizado”. Y el Gobierno aún no ha comunicado una alternativa posible.
(Lea también:”Hay que recuperar los baldíos de la Nación”: nuevo director de Agencia de Tierras)
“Aunque tiene un valor simbólico y político muy grande, aún no está claro cómo se va a proceder, porque es un acuerdo de dimensiones gigantescas en términos de recursos y operativos. Sobre lo primero, no se sabe cuáles van a ser los recursos específicos para la compra de tierras, que creo tendrán que salir del Plan Nacional de Desarrollo. Y segundo, cómo operativamente va a ser esa compra de tierras, porque es un volumen de predios al que el Estado no se ha enfrentado nunca en su historia”, explica Duarte.
Hasta el momento, este ha sido el punto que más ha sonado en la opinión pública, pero no se ha materializado ni se ha comprado la primera hectárea de tierra por esta vía. El cuarto componente de la reforma agraria está relacionado con la adjudicación de baldíos. Se trata de una fuente de tierras que en agosto de este año recibió un espaldarazo histórico por parte de la Corte Constitucional, que ordenó recuperar los terrenos que se les otorgaron a personas que no cumplen los requisitos, incluidos grandes terratenientes. Pese a que aún no se ha conocido la sentencia definitiva (lo que ha restado avances para que el Gobierno eche mano de esta fuente), la orden del alto tribunal conlleva el reto gigante de revisar las sentencias que entregaron baldíos después de 1994.
Aunque durante sus cien primeros días el Gobierno Petro priorizó el cimentar las bases de sus principales proyectos en materia agraria, también avanzó en apuestas cruciales para la soberanía alimentaria del país, como la activación del Fondo de Acceso a Insumos. El Ministerio de Agricultura destinó $80.000 millones para otorgar un reembolso hasta del 20 % de las compras de insumos para fertilizantes o alimento concentrado para animales que compren del 17 de noviembre al 31 de diciembre de este año. Analistas aseguraron que se trata de un apoyo clave para disminuir el impacto de la crisis económica global en los sectores rurales y, de paso, sirve para controlar la subida en los precios de los alimentos, que depende, entre otras variables, del acceso a los insumos. Según Mauricio Velásquez, profesor de la Universidad de los Andes, la apuesta de Petro por implementar la reforma agraria tiene un reto complejo de fondo. “Hay que construir un modelo de desarrollo con enfoque territorial, de la mano con las comunidades, que conduzca a producir transformaciones territoriales. Ahí el reto está en que eso requiere desarrollar un modelo de gestión territorial para la integración de los sectores en el territorio, y eso todavía no lo hemos inventado en Colombia”, dice el experto.
Por su parte, Rocío Peña agrega dos temas pendientes que también son claves para que el Gobierno avance con eficacia en sus apuestas agrarias. “Lo primero es que, una vez compradas las tierras y se revise cómo se van a repartir, hay que definir cómo se van a dotar de bienes públicos los territorios, porque no basta con solo dar tierra, sino garantizar una jurisdicción agraria, acceso a vías y servicios, asistencia técnica, precios de sustentación y otros elementos”, dice la coordinadora del Observatorio de Tierras.