Compromisos rezagados del Acuerdo de Paz ayudarían al diálogo en el Paro Nacional: Instituto Kroc

Algunas de las respuestas y salidas a la crisis expresada en la protesta social que ya cumple un mes en el país están en el Acuerdo de Paz que se pactó en La Habana entre el Estado colombiano y las Farc. Lo afirma Josefina Echavarria, directora de la Matriz de Acuerdos de Paz del Instituto Kroc, encargado del seguimiento a la implementación del acuerdo y que acaba de hacer público su quinto y más reciente informe sobre el avance de lo pactado hace ya cuatro años.

Lo preocupante es que esas respuestas estarían dentro del 54% de los compromisos del acuerdo que no han iniciado a implementarse o que tienen avances mínimos, según revela el documento publicado este martes, como es el punto dos sobre apertura democrática y participación política. Este nuevo informe analizó en particular el año 2020 y se presenta como balance a su vez de los primeros cuatro años de la implementación. Una de las conclusiones es que en relación con los avances que se registraban a finales de 2019, las variaciones son mínimas.

Del 59% de compromisos sin iniciar o con avances mínimos en 2019 se pasó al 54% de disposiciones en ese mismo estado en 2020. Y del 42% con avances intermedios o ya completado se pasó al 46%. Los mayores rezagos, muestra el informe, están en el segundo punto, el de la participación política, donde el 34% no ha empezado a implementarse y otro 34% tiene apenas avances mínimos.

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La embajada de Estados Unidos en Colombia reaccionó al nuevo informe y acogió su publicación. Destacó los avances registrados allí en materia de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y en relación con el apoyo a las víctimas del conflicto aún en medio de la pandemia. También llamó la atención sobre los pendientes: “el informe del Instituto Kroc señala que los componentes étnicos y de género del Acuerdo siguen estando por debajo del ritmo general de progreso en la implementación y que la violencia sigue asolando muchas zonas rurales”.

Sin embargo, fueron enfáticos en reafirmar su apoyo a la implementación de la paz: “Estados Unidos se ha comprometido a apoyar el Acuerdo y seguirá trabajando con nuestros socios en el gobierno colombiano para mejorar la protección de los derechos humanos, desarrollar oportunidades económicas sostenibles y reducir la violencia y la delincuencia en estas comunidades rurales”, dijeron en el pronunciamiento. Con base en los hallazgos del informe, dijo la embajada, priorizarán su asistencia a la implementación. Josefina Echavarria explica esos hallazgos.

Según el informe, el estado de avance en la implementación del Acuerdo de paz para finales de 2020 es casi el mismo que tenía a finales de 2019. ¿Eso le da la razón a quienes dicen que el actual Gobierno no está comprometido de lleno con la implementación?

En los primeros años de implementación sí se veía una curva muchísimo más empinada, que después empieza a estabilizarse. Hay puntos en los que se viene avanzando, pero son reformas estructurales, transformadoras, que requieren cambios muy de mediano y largo plazo. Hay gobiernos locales que entran en 2020, empiezan en sus planes de desarrollo a incluir el acuerdo y esos procesos de coordinación institucional no estaban contemplados en el acuerdo, por tanto, no suman en lo cuantitativo. Pero definitivamente hay pendientes en la implementación, no se llevaron a cabo iniciativas y compromisos que eran necesarios y todo eso explica los cambios leves en la implementación que se ven en este informe, en relación con lo que se vio de 2016 a 2019.

El 54% de lo pactado no ha empezado a implementarse o tiene avances mínimos. ¿Es normal que a cuatro años de firmado el acuerdo todavía haya disposiciones sin iniciar a ejecutarse?

Esos porcentajes no son inferiores a lo que vemos en otras experiencias internacionales. Igualmente, tampoco hay un acuerdo de paz tan completo como el colombiano, que no solamente quiso parar la violencia directa de la guerra, sino también la estructural. Y eso se hace con reformas sociales, políticas, económicas, estructurales. Pero si miramos otros acuerdos al cuarto o quinto año de implementación, el porcentaje de Colombia está dentro de la media.

En comparación con otros países, la Jurisdicción Especial para la Paz queda muy bien parada…

Sí, porque se evaluaron dos aspectos. Primero, lo individual. Las decisiones individuales en Colombia se han dado muchísimo más rápido que en otros países. El ritmo de las amnistías es mucho más veloz que otros casos internacionales. Y segundo, las decisiones colectivas, o los ‘macrocasos’. Frente a ellos no tenemos ninguna razón para decir que van a un ritmo inferior al de otros países, sino que esas decisiones que se están tomando en Colombia van si no a un ritmo superior, al ritmo promedio que el resto de situaciones posacuerdo en el mundo.

¿Qué decirles entonces a los sectores críticos de la JEP que han señalado que esa jurisdicción en estos años de funcionamiento no ha tomado aún una decisión contundente en términos de responsabilidades?

Con base en los datos, la JEP no va a un ritmo más lento que lo que se ha visto internacionalmente. Es el ritmo esperado. La implementación de la JEP y en general el punto 5 (de víctimas) va muy bien, es uno de los puntos con mayores niveles de implementación. No tenemos ningún motivo para dudar que esas decisiones van a llegar, que el sistema está funcionando. Estamos hablando de casos en los que en promedio se han demorado 7, 9, incluso 11 años en resolverse después de la firma del acuerdo. Pero esa premura se entiende desde un punto de vista humano; entendemos la angustia, la ansiedad, el sufrimiento.

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Lo relacionado con el punto de la participación política y en particular lo que tiene que ver con profundizar la democracia está estancado. ¿No habría en esos compromisos sin iniciar o con avances mínimos respuestas para la crisis que se vive hoy en el Paro Nacional?

Este punto es el que ya durante tres años nos muestra que sigue muy, muy quedado. Lo que vemos hoy es esa coincidencia entre muchas de las demandas y pedidos que se están haciendo en diferentes lugares del país para mejorar el diálogo, y muchas de esas disposiciones que se estaban quedando en el tintero que hoy podrían darnos una mano. Por ejemplo, los Consejos Territoriales de Paz y Reconciliación. Están previstos en el acuerdo, ya hay más de 500 de ellos constituidos en Colombia, son unos canales muy importantes territorialmente para lograr no solo construir diálogos democráticos sino construir consensos, donde no solamente aireamos las diferencias, sino que tratamos de acercarnos unos a otros. Hay que ponerlos efectivamente a funcionar; no solamente constituirlos. Que tengan financiación, organización, una estructura, una agenda.

Y otro tema muy en boca de diferentes medios de comunicación, partidos políticos y movimientos sociales: queremos superar la estigmatización. Esos mecanismos para la no estigmatización también los encontramos en el acuerdo: tener la capacidad de construir una democracia donde no desechemos la opinión del otro de entrada simplemente porque ha pertenecido a ciertos grupos o porque pertenece a ciertas coaliciones políticas. Lo que tenemos que hacer es utilizar el acuerdo como una plataforma para construir esos consensos y avanzar de una manera democrática.

¿Y en relación con las garantías para la protesta o el papel de la Policía en el posconflicto?

En materia de garantías de la protesta, lo que concibe el acuerdo en el 2.2.2 es una serie de medidas tendientes a propiciar el diálogo frente a los escenarios de contención social y el instrumento al cual está orientado es a una serie de reformas legislativas. Algunas de ellas se propiciaron con ocasión de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de septiembre de 2020. Lo que observamos es una serie de esfuerzos tendientes a consolidar una reforma normativa para ello. Y el acuerdo no contempla reformas a la Policía, uno de los puntos de no negociación en el acuerdo fue justamente reformas a los organismos de seguridad del Estado. No hay una disposición concreta que haga referencia directa a la reforma a la Policía.

En 2020 se registraron 73 asesinatos de excombatientes, 199 líderes sociales asesinados y 90 masacres. ¿Y las garantías de seguridad?

Uno de los asuntos claves en el informe es el rol que ha tomado la justicia en el punto de las garantías de seguridad. Particularmente la JEP desempeñó un rol importante cuando en junio de 2020 adoptó el trámite de medidas cautelares para los excombatientes, pero que tienen un impacto más allá del programa especializado de protección para la población en reincorporación. Incluye garantías contenidas en el decreto 660 sobre seguridad colectiva para las comunidades rurales, la unidad especializada de investigación de la Fiscalía, el sistema de prevención y respuesta rápida a las alertas tempranas, entre otras. Esas medidas cautelares de la JEP conllevaron a la adopción de medidas dirigidas al funcionamiento regular de la instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política (Sisep); al Plan Estratégico de Seguridad y Protección para los excombatientes y al funcionamiento de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad. Instancias que habían sido creadas pero que su puesta en marcha había tenido diferentes obstáculos para regularizarlas, y justamente la JEP es la que dinamizó esas disposiciones.

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¿Y el funcionamiento de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad cómo lo evalúan?

Le hacemos seguimiento a diferentes disposiciones, más allá de la creación formal, sino sobre todo a su funcionamiento regular y al mandato que le dio el acuerdo. La creación es una de las disposiciones que encontramos satisfecha: fue creada a través de un decreto y tiene todo su marco jurídico vigente. Sin embargo, las funciones que le fueron adjudicadas tienen un rezago en su cumplimiento, en particular la política de desmantelamiento de las organizaciones criminales. Otras de orden administrativo como que su reglamento no ha sido aprobado o que el año antepasado una de las expertas académicas renunció y no se ha designado nuevamente ese asiento. A raíz de las medidas cautelares de la JEP hubo un par de eventos que registramos asociados con los lineamientos de la política por parte del Alto Comisionado para la Paz y desde la sociedad civil.

¿Qué esperan que suceda en 2021 con algunas de esas disposiciones no iniciadas o con avances mínimos?

Una de las cosas más esperadas que sabemos que va a ocurrir es a finales de noviembre la publicación del informe final de la Comisión de la Verdad. Pero en materia de reforma rural, este año esperamos ver todos los planes nacionales sectoriales aprobados; ya en estos primeros meses del año vimos la aprobación de tres de esos. Y ahora la noticia de la semana pasada de la aprobación de las circunscripciones de paz nos traza toda una agenda porque no es solamente el fallo de la corte, sino que viene una serie de disposiciones que se tienen que surtir: se tiene que sancionar el acto legislativo, vienen unas órdenes para la Registraduría en materia de resoluciones de convocatoria para las elecciones de marzo del próximo año. Y hay que resaltar lo que está sucediendo con el caso 001 en la JEP y los avances que tuvo con la imputación que se le ha hecho a los miembros del antiguo secretariado de las Farc y el reconocimiento que han hecho ellos. Lo que debería venir ahora es una fase pública de reconocimiento y la imposición de sanciones propias del sistema.

Algunas de las respuestas y salidas a la crisis expresada en la protesta social que ya cumple un mes en el país están en el Acuerdo de Paz que se pactó en La Habana entre el Estado colombiano y las Farc. Lo afirma Josefina Echavarria, directora de la Matriz de Acuerdos de Paz del Instituto Kroc, encargado del seguimiento a la implementación del acuerdo y que acaba de hacer público su quinto y más reciente informe sobre el avance de lo pactado hace ya cuatro años.

Lo preocupante es que esas respuestas estarían dentro del 54% de los compromisos del acuerdo que no han iniciado a implementarse o que tienen avances mínimos, según revela el documento publicado este martes, como es el punto dos sobre apertura democrática y participación política. Este nuevo informe analizó en particular el año 2020 y se presenta como balance a su vez de los primeros cuatro años de la implementación. Una de las conclusiones es que en relación con los avances que se registraban a finales de 2019, las variaciones son mínimas.

Del 59% de compromisos sin iniciar o con avances mínimos en 2019 se pasó al 54% de disposiciones en ese mismo estado en 2020. Y del 42% con avances intermedios o ya completado se pasó al 46%. Los mayores rezagos, muestra el informe, están en el segundo punto, el de la participación política, donde el 34% no ha empezado a implementarse y otro 34% tiene apenas avances mínimos.

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La embajada de Estados Unidos en Colombia reaccionó al nuevo informe y acogió su publicación. Destacó los avances registrados allí en materia de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y en relación con el apoyo a las víctimas del conflicto aún en medio de la pandemia. También llamó la atención sobre los pendientes: “el informe del Instituto Kroc señala que los componentes étnicos y de género del Acuerdo siguen estando por debajo del ritmo general de progreso en la implementación y que la violencia sigue asolando muchas zonas rurales”.

Sin embargo, fueron enfáticos en reafirmar su apoyo a la implementación de la paz: “Estados Unidos se ha comprometido a apoyar el Acuerdo y seguirá trabajando con nuestros socios en el gobierno colombiano para mejorar la protección de los derechos humanos, desarrollar oportunidades económicas sostenibles y reducir la violencia y la delincuencia en estas comunidades rurales”, dijeron en el pronunciamiento. Con base en los hallazgos del informe, dijo la embajada, priorizarán su asistencia a la implementación. Josefina Echavarria explica esos hallazgos.

Según el informe, el estado de avance en la implementación del Acuerdo de paz para finales de 2020 es casi el mismo que tenía a finales de 2019. ¿Eso le da la razón a quienes dicen que el actual Gobierno no está comprometido de lleno con la implementación?

En los primeros años de implementación sí se veía una curva muchísimo más empinada, que después empieza a estabilizarse. Hay puntos en los que se viene avanzando, pero son reformas estructurales, transformadoras, que requieren cambios muy de mediano y largo plazo. Hay gobiernos locales que entran en 2020, empiezan en sus planes de desarrollo a incluir el acuerdo y esos procesos de coordinación institucional no estaban contemplados en el acuerdo, por tanto, no suman en lo cuantitativo. Pero definitivamente hay pendientes en la implementación, no se llevaron a cabo iniciativas y compromisos que eran necesarios y todo eso explica los cambios leves en la implementación que se ven en este informe, en relación con lo que se vio de 2016 a 2019.

El 54% de lo pactado no ha empezado a implementarse o tiene avances mínimos. ¿Es normal que a cuatro años de firmado el acuerdo todavía haya disposiciones sin iniciar a ejecutarse?

Esos porcentajes no son inferiores a lo que vemos en otras experiencias internacionales. Igualmente, tampoco hay un acuerdo de paz tan completo como el colombiano, que no solamente quiso parar la violencia directa de la guerra, sino también la estructural. Y eso se hace con reformas sociales, políticas, económicas, estructurales. Pero si miramos otros acuerdos al cuarto o quinto año de implementación, el porcentaje de Colombia está dentro de la media.

En comparación con otros países, la Jurisdicción Especial para la Paz queda muy bien parada…

Sí, porque se evaluaron dos aspectos. Primero, lo individual. Las decisiones individuales en Colombia se han dado muchísimo más rápido que en otros países. El ritmo de las amnistías es mucho más veloz que otros casos internacionales. Y segundo, las decisiones colectivas, o los ‘macrocasos’. Frente a ellos no tenemos ninguna razón para decir que van a un ritmo inferior al de otros países, sino que esas decisiones que se están tomando en Colombia van si no a un ritmo superior, al ritmo promedio que el resto de situaciones posacuerdo en el mundo.

¿Qué decirles entonces a los sectores críticos de la JEP que han señalado que esa jurisdicción en estos años de funcionamiento no ha tomado aún una decisión contundente en términos de responsabilidades?

Con base en los datos, la JEP no va a un ritmo más lento que lo que se ha visto internacionalmente. Es el ritmo esperado. La implementación de la JEP y en general el punto 5 (de víctimas) va muy bien, es uno de los puntos con mayores niveles de implementación. No tenemos ningún motivo para dudar que esas decisiones van a llegar, que el sistema está funcionando. Estamos hablando de casos en los que en promedio se han demorado 7, 9, incluso 11 años en resolverse después de la firma del acuerdo. Pero esa premura se entiende desde un punto de vista humano; entendemos la angustia, la ansiedad, el sufrimiento.

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Lo relacionado con el punto de la participación política y en particular lo que tiene que ver con profundizar la democracia está estancado. ¿No habría en esos compromisos sin iniciar o con avances mínimos respuestas para la crisis que se vive hoy en el Paro Nacional?

Este punto es el que ya durante tres años nos muestra que sigue muy, muy quedado. Lo que vemos hoy es esa coincidencia entre muchas de las demandas y pedidos que se están haciendo en diferentes lugares del país para mejorar el diálogo, y muchas de esas disposiciones que se estaban quedando en el tintero que hoy podrían darnos una mano. Por ejemplo, los Consejos Territoriales de Paz y Reconciliación. Están previstos en el acuerdo, ya hay más de 500 de ellos constituidos en Colombia, son unos canales muy importantes territorialmente para lograr no solo construir diálogos democráticos sino construir consensos, donde no solamente aireamos las diferencias, sino que tratamos de acercarnos unos a otros. Hay que ponerlos efectivamente a funcionar; no solamente constituirlos. Que tengan financiación, organización, una estructura, una agenda.

Y otro tema muy en boca de diferentes medios de comunicación, partidos políticos y movimientos sociales: queremos superar la estigmatización. Esos mecanismos para la no estigmatización también los encontramos en el acuerdo: tener la capacidad de construir una democracia donde no desechemos la opinión del otro de entrada simplemente porque ha pertenecido a ciertos grupos o porque pertenece a ciertas coaliciones políticas. Lo que tenemos que hacer es utilizar el acuerdo como una plataforma para construir esos consensos y avanzar de una manera democrática.

¿Y en relación con las garantías para la protesta o el papel de la Policía en el posconflicto?

En materia de garantías de la protesta, lo que concibe el acuerdo en el 2.2.2 es una serie de medidas tendientes a propiciar el diálogo frente a los escenarios de contención social y el instrumento al cual está orientado es a una serie de reformas legislativas. Algunas de ellas se propiciaron con ocasión de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de septiembre de 2020. Lo que observamos es una serie de esfuerzos tendientes a consolidar una reforma normativa para ello. Y el acuerdo no contempla reformas a la Policía, uno de los puntos de no negociación en el acuerdo fue justamente reformas a los organismos de seguridad del Estado. No hay una disposición concreta que haga referencia directa a la reforma a la Policía.

En 2020 se registraron 73 asesinatos de excombatientes, 199 líderes sociales asesinados y 90 masacres. ¿Y las garantías de seguridad?

Uno de los asuntos claves en el informe es el rol que ha tomado la justicia en el punto de las garantías de seguridad. Particularmente la JEP desempeñó un rol importante cuando en junio de 2020 adoptó el trámite de medidas cautelares para los excombatientes, pero que tienen un impacto más allá del programa especializado de protección para la población en reincorporación. Incluye garantías contenidas en el decreto 660 sobre seguridad colectiva para las comunidades rurales, la unidad especializada de investigación de la Fiscalía, el sistema de prevención y respuesta rápida a las alertas tempranas, entre otras. Esas medidas cautelares de la JEP conllevaron a la adopción de medidas dirigidas al funcionamiento regular de la instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política (Sisep); al Plan Estratégico de Seguridad y Protección para los excombatientes y al funcionamiento de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad. Instancias que habían sido creadas pero que su puesta en marcha había tenido diferentes obstáculos para regularizarlas, y justamente la JEP es la que dinamizó esas disposiciones.

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¿Y el funcionamiento de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad cómo lo evalúan?

Le hacemos seguimiento a diferentes disposiciones, más allá de la creación formal, sino sobre todo a su funcionamiento regular y al mandato que le dio el acuerdo. La creación es una de las disposiciones que encontramos satisfecha: fue creada a través de un decreto y tiene todo su marco jurídico vigente. Sin embargo, las funciones que le fueron adjudicadas tienen un rezago en su cumplimiento, en particular la política de desmantelamiento de las organizaciones criminales. Otras de orden administrativo como que su reglamento no ha sido aprobado o que el año antepasado una de las expertas académicas renunció y no se ha designado nuevamente ese asiento. A raíz de las medidas cautelares de la JEP hubo un par de eventos que registramos asociados con los lineamientos de la política por parte del Alto Comisionado para la Paz y desde la sociedad civil.

¿Qué esperan que suceda en 2021 con algunas de esas disposiciones no iniciadas o con avances mínimos?

Una de las cosas más esperadas que sabemos que va a ocurrir es a finales de noviembre la publicación del informe final de la Comisión de la Verdad. Pero en materia de reforma rural, este año esperamos ver todos los planes nacionales sectoriales aprobados; ya en estos primeros meses del año vimos la aprobación de tres de esos. Y ahora la noticia de la semana pasada de la aprobación de las circunscripciones de paz nos traza toda una agenda porque no es solamente el fallo de la corte, sino que viene una serie de disposiciones que se tienen que surtir: se tiene que sancionar el acto legislativo, vienen unas órdenes para la Registraduría en materia de resoluciones de convocatoria para las elecciones de marzo del próximo año. Y hay que resaltar lo que está sucediendo con el caso 001 en la JEP y los avances que tuvo con la imputación que se le ha hecho a los miembros del antiguo secretariado de las Farc y el reconocimiento que han hecho ellos. Lo que debería venir ahora es una fase pública de reconocimiento y la imposición de sanciones propias del sistema.