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No hay un programa del Acuerdo de Paz que el gobierno del presidente Iván Duque haya abanderado tan insistentemente como lo ha hecho con los llamados Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), pactados en el primer punto de ese pacto de paz entre el Estado y las Farc. Sin embargo, hay sectores que han señalado que no se puede reducir toda la reforma rural integral a estos 16 programas, que, aunque fundamentales para el desarrollo del campo, son apenas una parte de lo pactado en ese primer punto. Pasados dos años de su mandato, ¿cuáles han sido los avances en el propósito fundamental de la reforma rural, el de garantizar acceso a la tierra para los campesinos que no la tienen y mejorar sus condiciones de vida?
Una de las metas que quedó definida en el primer punto del Acuerdo para cumplir con ese fin fue ambiciosa: crear un Fondo de Tierras y dotarlo de 3 millones de hectáreas para adjudicarlas gratuitamente a los campesinos sin tierra. Cuando llegó el nuevo gobierno, el Fondo ya había sido creado y contaba con 226 mil hectáreas. A la fecha, según la información más actualizada remitida por la Agencia Nacional de Tierras (ANT), este Gobierno integró al fondo 778.889 hectáreas, principalmente baldíos, y con ello hoy el Fondo cuenta con 1’005.820 hectáreas.
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No obstante, la procuradora delegada para el seguimiento al Acuerdo de Paz, Elena Ambrosi, llamó la atención sobre esa cifra y explicó que debe ser leída con cautela. “La ANT ha dicho que en el Fondo de Tierras hay más de un millón de hectáreas, pero eso no constituye un avance del 30 % en la meta establecida, porque las hectáreas que hay en el Fondo son de tierras casi todas ocupadas, luego sobre ellas procede es la formalización y no la adjudicación de tierras”, dijo en la audiencia por el campesino convocada por la Procuraduría General el pasado viernes 31 de julio para pedirle cuentas al Gobierno Nacional en esta materia.
En este último punto, el de la adjudicación, es donde estaría uno de los principales rezagos. Los esfuerzos han estado concentrados en integrar tierras al Fondo, pero aún no en adjudicarlas a los campesinos, que es su fin último. Según la misma ANT, se han entregado a través del Fondo de Tierras 30.360 hectáreas (27 mil en este Gobierno), que representan un avance mínimo frente a la dimensión de la tarea. Ahora bien, los indicadores que estableció el Plan Marco de Implementación (PMI) —la hoja de ruta para poner en marcha lo acordado— tampoco son claros y solamente disponen que a 2028 se debe haber entregado la totalidad de las hectáreas.
Junto a esa promesa, en el Acuerdo también quedó estipulada la meta de formalizar siete millones de hectáreas. Sobre los avances hasta la fecha no hay consenso. Según la ANT, este Gobierno ha formalizado 394.784 hectáreas a través de 18.380 títulos de propiedad “a nombre de familias campesinas, comunidades indígenas, negras, afros, raizales y palenqueras”. Esas hectáreas se suman a las que se han formalizado desde la firma del Acuerdo, para un total de 1’969.524 hectáreas.
De nuevo, la procuradora Ambrosi señaló algunas objeciones sobre ese balance: “Nosotros hemos identificado es que esas formalizaciones obedecen a un proceso que ha venido haciendo la ANT para superar las notificaciones y el registro de predios que habían sido formalizados con anterioridad a la firma del Acuerdo, incluso predios cuya entrega material se hizo desde la década de 1970”, comentó. Es decir, la agencia estaría desatrasándose de procesos pendientes desde que existía el Incoder, pero ello no podría ser contabilizado como avances en el cumplimiento de lo pactado en el primer punto.
El otro elemento esencial contemplado en la reforma rural del Acuerdo de Paz es el de la actualización y puesta en marcha del catastro multipropósito. El Gobierno se trazó como meta que a 2022 estaría actualizado en un 60 % y, con ello, en 2025 ya estaría actualizado en su totalidad. Lo cierto es que en los primeros dos años los avances han sido principalmente normativos y operativos. Se expidió el Conpes 3958 de 2019, que entre otras medidas estipuló que la gestión catastral no recaería solamente en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), sino que la podrían asumir, por ejemplo, los mismos municipios. Para ponerlo en marcha, el Gobierno adquirió créditos por US$150 millones con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que en su primera fase de ejecución están destinados a 72 municipios, 36 de los cuales pertenecen a los PDET.
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Y para mejorar las condiciones de vida del campo, el Acuerdo planteó los 16 PDET y 16 planes nacionales sectoriales que debían ir de la mano. A marzo de 2019 ya se habían construido los 16 PDET, pero a la fecha solo se han adoptado seis planes nacionales sectoriales: conectividad rural, vías para la integración regional, construcción y mejoramiento de vivienda social rural, promoción de la comercialización de la producción de la economía campesina, electrificación rural y riego y drenaje. Sin embargo, el retraso viene desde el gobierno anterior, pues los planes deberían haber estado listos en 2018.
¿Los baldíos para quién?
Al margen de los retrasos que existen en la implementación de los compromisos del primer punto del Acuerdo de La Habana, ha habido otros intentos del actual Gobierno por modificar la legislación vigente en materia agraria. En febrero pasado, el Ministerio de Agricultura dio a conocer el proyecto de decreto con el que busca introducir algunas modificaciones a la Ley de las Zonas de Interés de Desarrollo Rural y Económico (Zidres), una figura impulsada por el gobierno del presidente Juan Manuel Santos, que en su momento ya había sido fuertemente criticada por el uso que se les daría a las tierras baldías de la nación, cuya finalidad debe ser, según la Ley 160 de 1990, para sujetos de reforma agraria, es decir, campesinos sin tierra, pero que en ese proyecto podrían se otorgados a proyectos agroindustriales.
El proyecto de decreto flexibilizaría los requisitos para entregar en concesión baldíos a proyectos agroindustriales en esas zonas. Se haría bajo figuras como arrendamiento o concesiones y se necesitaría un concepto favorable de la ANT. Ello eliminaría el requisito de realizar un estudio de tierras para constituir una Zidre. “Para que este decreto sea respetuoso de las normas de carácter superior y no resulte viciado en su legalidad, solamente una vez que se haya constatado que sobre los baldíos solicitados para proyectos Zidres no hay ocupación campesina, ni trámites de adjudicación para sujetos de reforma agraria en curso, ni trámites de acceso a comunidades étnicas, es que estas tierras podrían llegar a tener viabilidad para proyectos Zidres, pero si eso no se verifica los proyectos Zidres no pueden llevarse a cabo”, se lee en una comunicación que enviaron a Rodolfo Zea, ministro de Agricultura, el senador del Polo Democrático, Wilson Arias; Jhenifer Mojica, experta en tierras; la Corporación Jurídica Yira Castro, la organización Pensamiento y Acción Social, entre otros. A la fecha, dicho proyecto de decreto no ha sido emitido.
Dentro del paquete de proyectos que el Gobierno alistó para llevar al Congreso en la nueva legislatura va uno que se ha tratado de sacar adelante varias veces: el proyecto de ley de tierras. Se trata de una iniciativa que este gobierno recogió del Gobierno Santos y que busca modificar la Ley 160 de 1994. Sectores académicos y organizaciones sociales han alertado también sobre los peligros que acarrea ese proyecto para las tierras baldías pues abre aún más la posibilidad de que distintos actores puedan acceder a su uso, desde los campesinos sin tierra hasta multinacionales con proyectos agroindustriales, de turismo o de infraestructura. Esto, a través de figuras contempladas en dicho proyecto de ley como las Zonas Estratégicas de Interés Agropecuario.
Hasta la fecha, el proyecto de decreto que modifica las Zidres y el proyecto de ley de tierras siguen siendo proyectos, pero de concretarse, según se ha advertido, les van cerrando el espacio a las tierras que puedan disponerse para la reforma agraria, pactada en el Acuerdo de Paz, y podrían terminar en manos que no son las que se había concebido originalmente. De hecho, la Procuraduría llamó la atención del Gobierno sobre ese asunto. “Al ministro de Agricultura le dijmos en su despacho que rescate la ley 160 de 1994, como la semilla de la reforma rural, teniendo en cuenta que es una ley vigente que no requiere mayores ajustes sino el cumplimiento y el ajuste a una realidad histórica 30 años después”, dijo Diego Trujillo, procurador delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios, en la pasada audiencia por el campesinado.
