La implementación del Acuerdo de Paz con las FARC podría no lograrse en el tiempo establecido
Así se afirma en el más reciente informe del Instituto Kroc, que indica que el cumplimiento del Acuerdo entre el Gobierno y la extinta guerrilla de las FARC no será viable “a menos de que se tomen decisiones inmediatas y de gran calado sobre el proceso”. En esta entrega se analiza por primera vez cómo les ha ido a otros países que, tras la firma, tratan de negociar con otros grupos armados.
Cindy A. Morales Castillo
Como cada año, desde la firma del Acuerdo de Paz, el Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz de la Universidad de Notre Dame publica este martes un informe sobre los avances, retrocesos y retos de la implementación del pacto de La Habana de 2016.
El documento, que analiza el período entre diciembre de 2021 y noviembre de 2022, es el primero que cobija al gobierno de Gustavo Petro, al que insta a acelerar la implementación del Acuerdo que en noviembre cumplirá siete años.
Según el Instituto Kroc, esta nueva etapa será fundamental porque marcará el cumplimiento de la mitad del término de 15 años para la ejecución de lo pactado y que “a menos de que se tomen decisiones inmediatas y de gran calado sobre el proceso, la implementación no logrará cumplirse en el tiempo establecido”.
Aunque el informe reconoce una tendencia al alza en la implementación desde que se firmó el Acuerdo de Paz, también indica que a partir de 2019 (gobierno de Iván Duque) el ritmo empezó con una “desaceleración considerable”. Mientras entre 2016 y 2018 las disposiciones en progreso aumentaron de 83 a 410, entre 2019 y 2021 la variación porcentual ha sido entre 4 y 6 puntos, “disminuyendo notablemente en el último año, con una variación de un punto porcentual”.
El documento afirma que el contexto nacional actual para esta implementación está mediado por la persistencia en la presencia y accionar de los grupos armados ilegales, las transformaciones del Órgano Colegiado de Administración y Decisión (OCAD-Paz) tras la denuncia de la malversación de recursos destinados a la implementación del Acuerdo Final, la política de “paz total” de Petro y su articulación con el Acuerdo de Paz y las elecciones regionales que se celebrarán en octubre.
¿Cómo va la implementación de los seis puntos del Acuerdo de Paz?
El Instituto Kroc también analiza punto por punto el nivel de implementación de las disposiciones del Acuerdo de Paz y los divide en cuatro categorías: no iniciada, mínima, intermedia y completa.
A nivel general, el 31 % de las disposiciones se encuentran completas, el 20 % en estado intermedio, el 37 % en estado mínimo y el 13 % aún no inician su implementación.
A nivel particular, el punto uno sobre reforma rural integral y el dos sobre participación política son los de menor nivel de ejecución y registraron un aumento de tres y dos puntos porcentuales, respectivamente, en la proporción de disposiciones en estado intermedio y ningún cambio en el número de disposiciones completadas (ver gráficas).
En contexto: Lo que tiene planeado Petro para la paz
Sobre la reforma rural, se identificó un retraso en la adjudicación y asignación de tierras con “solo el 1 % de la meta total de tres millones de hectáreas adjudicadas hasta octubre de 2022”.
En cuanto a la figura de las Zonas de Reserva Campesina (ZRC), el informe establece que no ha tenido el impulso necesario, pero ha adquirido nueva relevancia dentro del Ministerio de Agricultura. En diciembre pasado y tras 11 años de retraso, Agencia Nacional de Tierras aprobó la creación de las zonas del Sumapaz, Losada-Guayabero y Güejar-Cafre, en Cundinamarca y Meta. Además, el documento dice que se requiere mejorar la ejecución de recursos para el Catastro Multipropósito y fortalecer la gestión de los gestores catastrales.
De la participación política, destacan la elección en marzo pasado de las 16 circunscripciones transitorias especiales de paz, también conocidas como las curules de las víctimas, en la Cámara de Representantes, y la adopción de la política pública de reconciliación, convivencia y no estigmatización. Sin embargo, “aún falta definir la ruta de viabilidad para la creación e implementación del canal institucional de televisión cerrada establecido en el Acuerdo Final”, dice el informe.
Los puntos con mayores niveles de ejecución son el tres (reincorporación de excombatientes) y el seis (mecanismos de implementación, verificación y refrendación), aunque aún tiene compromisos pendientes para su viabilidad.
Sobre el punto tres, el informe afirma que entre los retos de la reincorporación está establecer las vías para el acceso a tierra de los firmantes de paz, pero sobre todo garantizar la seguridad y protección de sus vidas. De acuerdo con Indepaz, desde la firma del Acuerdo hasta junio de 2023, 373 excombatientes han sido asesinados, 17 este año.
Además, el Instituto Kroc asegura que se debe avanzar en la presentación de la política pública y el plan de acción de desmantelamiento de organizaciones criminales. En este punto, el informe destaca que la política de “paz total” del gobierno Petro podría tener un alto componente de avance dada las negociaciones que se adelantan con este tipo de grupos armados.
El punto cuatro (solución a los cultivos de uso ilícito) experimentó cambios muy pequeños en el estado efectivo de la implementación. El informe explica que se corre el riesgo de incumplimiento de varias acciones que debía adelantar el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), como el tratamiento penal diferenciado para pequeños cultivadores y los proyectos de ciclo largo en el proceso de sustitución. De acuerdo con el documento, se está a la espera de un cambio en este sentido tras el anuncio del presidente Petro sobre un cambio en la política de drogas y la reformulación del PNIS. Otro de los retos será avanzar en la implementación normativa del Programa Nacional de Intervención Integral frente al Consumo de Drogas Ilícitas.
El punto cinco experimentó los mayores cambios en comparación con el período anterior (2021). Según lo documentado por el Instituto Kroc, esto se debió principalmente a la finalización del mandato de la Comisión de Esclarecimiento de la Verdad (CEV) y a la entrega de su Informe Final, que justamente cumplirá un año este miércoles.
Otra razón, según el Instituto, es la expedición de las primeras resoluciones de conclusiones de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), como la de las ejecuciones extrajudiciales (también llamadas falsos positivos) en Catatumbo y Cesar, y la del macrocaso 01, que abarca la investigación contra el antiguo secretariado de la extinta guerrilla de las FARC por más de 20.000 secuestros. Se espera que este año ese tribunal de paz imponga las primeras sanciones propias.
No obstante, el programa de reparación colectiva continúa presentando dificultades y afirma que se espera que la JEP abra formalmente el caso de violencia sexual y reproductiva. En el caso de la Unidad de Búsqueda de Personas Dadas por Desaparecidas (UBPD), que recientemente cambió de dirección, el informe indica que se espera una mayor participación de las víctimas en la construcción e implementación de los planes regionales de búsqueda.
Enfoques étnico y de género
El Instituto Kroc también monitorea los enfoques transversales del Acuerdo de Paz, y en este informe indicó que los compromisos en materia étnica y de género no tuvieron avances y que no hubo variaciones en las disposiciones.
Pese a ello, se destaca en el tema étnico la asignación a la Vicepresidencia de la República -en cabeza de Francia Márquez- de funciones de articulación institucional y sectorial para garantizar la implementación del capítulo étnico, un logro promovido por la Instancia Especial de Alto Nivel de los Pueblos Étnicos (IANPE). En este punto también se alcanzó la declaración de Estados Unidos y México como los primeros acompañantes internacionales para este capítulo. Asimismo, hubo la apertura del macrocaso 09 en la JEP sobre la victimización de los pueblos indígenas y étnicos durante el conflicto armado, y la presentación del volumen étnico en el Informe Final de la CEV.
Otro hecho relevante fue la puesta en marcha 177 nuevos puestos de votación con presencia en algunos resguardos indígenas y consejos comunitarios en departamentos como Cauca (38), Caquetá (30), Chocó (13) y Nariño (6).Sin embargo, el informe afirma que hay serios retrasos en el catastro multipropósito en territorios étnicos y que la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN) no ha concertado el Programa Especial de Armonización ni la ruta étnica del PNIS. Además, aún falta el otorgamiento de licencia de funcionamiento a una de las 16 emisoras étnicas aprobadas en 2021.En el caso del enfoque de género, se priorizaron iniciativas de planes de desarrollo territorial para mujeres rurales y se abordó desde el Informe Final un volumen con las afectaciones a mujeres y población LGBTIQ+. No obstante, no se han logrado subir los niveles de adjudicación de tierras y persisten las brechas en esa materia entre hombres y mujeres. Tampoco hay protocolos de género en el programa de sustitución de cultivos de uso ilícito y falta la caracterización de las personas LGBTIQ+ en el proceso de búsqueda de la UBPD.
¿Cómo les ha ido a otros países tras sus negociaciones de paz?
El informe también hace por primera vez una comparación entre el proceso de implementación del Acuerdo de Paz de Colombia con otros 34 pactos negociados en 31 naciones desde 1989 -que han sido estudiados por el Instituto Kroc-, pero concentrada en la posibilidad de negociación con otros grupos armados luego de la firma de un acuerdo de paz. Según el documento, esto podría permitir al Gobierno y la sociedad “identificar aprendizajes y recomendaciones en el marco de la política de “‘paz total’”.
Lea también: Plan para implementar capítulo étnico del Acuerdo de paz
A partir de este análisis, el Instituto considera que una efectiva implementación del Acuerdo Final podría atraer a otros actores armados a una negociación exitosa si se cumplen cuatro cosas: garantizar la participación de las personas firmantes del Acuerdo Final en todas las instancias de implementación y lograr el funcionamiento del Comité de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación. Además, asegurar un proceso de reincorporación sólido, acceso integral a tierra y seguridad jurídica para excombatientes en proceso de reincorporación.
En el análisis también se estudia el retorno al conflicto armado de la totalidad de los grupos firmantes o de facciones de estos. Este punto es particularmente importante para Colombia, dada la presencia de dos disidencias de las antiguas FARC, una que firmó el Acuerdo y lo abandonó (Segunda Marquetalia) y otros militantes que nunca lo firmaron (Estado Mayor Central). Con ambos el Gobierno adelanta negociaciones que aún no llegan a buen puerto.
El Instituto afirma que de todos los países estudiados, los grupos armados, firmantes y no firmantes de los acuerdos de paz, continuaron activos en el conflicto durante los primeros 10 años posteriores a la firma de los acuerdos en 14 de los 34 casos (41 %). Además, en 10 de los 34 casos estudiados (29 %) los grupos regresaron al conflicto, ya sea en su totalidad o solo una facción de estos. Siete de estos 10 casos ocurrieron dentro de los primeros dos años de la firma del Acuerdo.
“Según la información registrada hasta 2016, de los 34 ACP analizados, sólo seis (18 %) continuaban con un conflicto armado activo, cinco de ellos con grupos no firmantes. Es decir, el 82 % de los 34 acuerdos lograron alcanzar una ‘paz total’”, dice el documento.
Las recomendaciones finales para acelerar la implementación
Al final del informe, el Instituto Kroc hace una serie de sugerencias y observaciones a distintas entidades para fortalecer el proceso de implementación del Acuerdo de Paz. Aquí algunas:
A la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI) le recomienda realizar acciones para la revisión anual del Plan Marco de Implementación del Acuerdo Final, con el fin de recomendar ajustes para fortalecerlo.
A la Oficina del Alto Comisionado para la Paz (OACP) y a la Unidad para la Implementación del Acuerdo Final les pide definir un plan de acción que permita activar y ejercer el mandato de las instancias y los programas del Acuerdo Final para contribuir a los objetivos de la política de “paz total”.
De cara a las elecciones regionales, les recomienda a los candidatos a gobernaciones departamentales, alcaldías municipales, asambleas departamentales y concejos municipales conocer el Acuerdo Final y los compromisos que se relacionan con sus funciones e incluir en sus programas de gobierno acciones para su implementación que luego sean parte de sus planes de territoriales de desarrollo.
También les pide al Gobierno Nacional y al Congreso de la República impulsar una agenda legislativa para la implementación de los compromisos del Acuerdo Final que requieren y dependen del trámite de normas.
A la comunidad internacional le recomienda continuar con el respaldo político y financiero al Acuerdo Final y a la búsqueda de la paz en Colombia.
Como cada año, desde la firma del Acuerdo de Paz, el Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz de la Universidad de Notre Dame publica este martes un informe sobre los avances, retrocesos y retos de la implementación del pacto de La Habana de 2016.
El documento, que analiza el período entre diciembre de 2021 y noviembre de 2022, es el primero que cobija al gobierno de Gustavo Petro, al que insta a acelerar la implementación del Acuerdo que en noviembre cumplirá siete años.
Según el Instituto Kroc, esta nueva etapa será fundamental porque marcará el cumplimiento de la mitad del término de 15 años para la ejecución de lo pactado y que “a menos de que se tomen decisiones inmediatas y de gran calado sobre el proceso, la implementación no logrará cumplirse en el tiempo establecido”.
Aunque el informe reconoce una tendencia al alza en la implementación desde que se firmó el Acuerdo de Paz, también indica que a partir de 2019 (gobierno de Iván Duque) el ritmo empezó con una “desaceleración considerable”. Mientras entre 2016 y 2018 las disposiciones en progreso aumentaron de 83 a 410, entre 2019 y 2021 la variación porcentual ha sido entre 4 y 6 puntos, “disminuyendo notablemente en el último año, con una variación de un punto porcentual”.
El documento afirma que el contexto nacional actual para esta implementación está mediado por la persistencia en la presencia y accionar de los grupos armados ilegales, las transformaciones del Órgano Colegiado de Administración y Decisión (OCAD-Paz) tras la denuncia de la malversación de recursos destinados a la implementación del Acuerdo Final, la política de “paz total” de Petro y su articulación con el Acuerdo de Paz y las elecciones regionales que se celebrarán en octubre.
¿Cómo va la implementación de los seis puntos del Acuerdo de Paz?
El Instituto Kroc también analiza punto por punto el nivel de implementación de las disposiciones del Acuerdo de Paz y los divide en cuatro categorías: no iniciada, mínima, intermedia y completa.
A nivel general, el 31 % de las disposiciones se encuentran completas, el 20 % en estado intermedio, el 37 % en estado mínimo y el 13 % aún no inician su implementación.
A nivel particular, el punto uno sobre reforma rural integral y el dos sobre participación política son los de menor nivel de ejecución y registraron un aumento de tres y dos puntos porcentuales, respectivamente, en la proporción de disposiciones en estado intermedio y ningún cambio en el número de disposiciones completadas (ver gráficas).
En contexto: Lo que tiene planeado Petro para la paz
Sobre la reforma rural, se identificó un retraso en la adjudicación y asignación de tierras con “solo el 1 % de la meta total de tres millones de hectáreas adjudicadas hasta octubre de 2022”.
En cuanto a la figura de las Zonas de Reserva Campesina (ZRC), el informe establece que no ha tenido el impulso necesario, pero ha adquirido nueva relevancia dentro del Ministerio de Agricultura. En diciembre pasado y tras 11 años de retraso, Agencia Nacional de Tierras aprobó la creación de las zonas del Sumapaz, Losada-Guayabero y Güejar-Cafre, en Cundinamarca y Meta. Además, el documento dice que se requiere mejorar la ejecución de recursos para el Catastro Multipropósito y fortalecer la gestión de los gestores catastrales.
De la participación política, destacan la elección en marzo pasado de las 16 circunscripciones transitorias especiales de paz, también conocidas como las curules de las víctimas, en la Cámara de Representantes, y la adopción de la política pública de reconciliación, convivencia y no estigmatización. Sin embargo, “aún falta definir la ruta de viabilidad para la creación e implementación del canal institucional de televisión cerrada establecido en el Acuerdo Final”, dice el informe.
Los puntos con mayores niveles de ejecución son el tres (reincorporación de excombatientes) y el seis (mecanismos de implementación, verificación y refrendación), aunque aún tiene compromisos pendientes para su viabilidad.
Sobre el punto tres, el informe afirma que entre los retos de la reincorporación está establecer las vías para el acceso a tierra de los firmantes de paz, pero sobre todo garantizar la seguridad y protección de sus vidas. De acuerdo con Indepaz, desde la firma del Acuerdo hasta junio de 2023, 373 excombatientes han sido asesinados, 17 este año.
Además, el Instituto Kroc asegura que se debe avanzar en la presentación de la política pública y el plan de acción de desmantelamiento de organizaciones criminales. En este punto, el informe destaca que la política de “paz total” del gobierno Petro podría tener un alto componente de avance dada las negociaciones que se adelantan con este tipo de grupos armados.
El punto cuatro (solución a los cultivos de uso ilícito) experimentó cambios muy pequeños en el estado efectivo de la implementación. El informe explica que se corre el riesgo de incumplimiento de varias acciones que debía adelantar el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), como el tratamiento penal diferenciado para pequeños cultivadores y los proyectos de ciclo largo en el proceso de sustitución. De acuerdo con el documento, se está a la espera de un cambio en este sentido tras el anuncio del presidente Petro sobre un cambio en la política de drogas y la reformulación del PNIS. Otro de los retos será avanzar en la implementación normativa del Programa Nacional de Intervención Integral frente al Consumo de Drogas Ilícitas.
El punto cinco experimentó los mayores cambios en comparación con el período anterior (2021). Según lo documentado por el Instituto Kroc, esto se debió principalmente a la finalización del mandato de la Comisión de Esclarecimiento de la Verdad (CEV) y a la entrega de su Informe Final, que justamente cumplirá un año este miércoles.
Otra razón, según el Instituto, es la expedición de las primeras resoluciones de conclusiones de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), como la de las ejecuciones extrajudiciales (también llamadas falsos positivos) en Catatumbo y Cesar, y la del macrocaso 01, que abarca la investigación contra el antiguo secretariado de la extinta guerrilla de las FARC por más de 20.000 secuestros. Se espera que este año ese tribunal de paz imponga las primeras sanciones propias.
No obstante, el programa de reparación colectiva continúa presentando dificultades y afirma que se espera que la JEP abra formalmente el caso de violencia sexual y reproductiva. En el caso de la Unidad de Búsqueda de Personas Dadas por Desaparecidas (UBPD), que recientemente cambió de dirección, el informe indica que se espera una mayor participación de las víctimas en la construcción e implementación de los planes regionales de búsqueda.
Enfoques étnico y de género
El Instituto Kroc también monitorea los enfoques transversales del Acuerdo de Paz, y en este informe indicó que los compromisos en materia étnica y de género no tuvieron avances y que no hubo variaciones en las disposiciones.
Pese a ello, se destaca en el tema étnico la asignación a la Vicepresidencia de la República -en cabeza de Francia Márquez- de funciones de articulación institucional y sectorial para garantizar la implementación del capítulo étnico, un logro promovido por la Instancia Especial de Alto Nivel de los Pueblos Étnicos (IANPE). En este punto también se alcanzó la declaración de Estados Unidos y México como los primeros acompañantes internacionales para este capítulo. Asimismo, hubo la apertura del macrocaso 09 en la JEP sobre la victimización de los pueblos indígenas y étnicos durante el conflicto armado, y la presentación del volumen étnico en el Informe Final de la CEV.
Otro hecho relevante fue la puesta en marcha 177 nuevos puestos de votación con presencia en algunos resguardos indígenas y consejos comunitarios en departamentos como Cauca (38), Caquetá (30), Chocó (13) y Nariño (6).Sin embargo, el informe afirma que hay serios retrasos en el catastro multipropósito en territorios étnicos y que la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN) no ha concertado el Programa Especial de Armonización ni la ruta étnica del PNIS. Además, aún falta el otorgamiento de licencia de funcionamiento a una de las 16 emisoras étnicas aprobadas en 2021.En el caso del enfoque de género, se priorizaron iniciativas de planes de desarrollo territorial para mujeres rurales y se abordó desde el Informe Final un volumen con las afectaciones a mujeres y población LGBTIQ+. No obstante, no se han logrado subir los niveles de adjudicación de tierras y persisten las brechas en esa materia entre hombres y mujeres. Tampoco hay protocolos de género en el programa de sustitución de cultivos de uso ilícito y falta la caracterización de las personas LGBTIQ+ en el proceso de búsqueda de la UBPD.
¿Cómo les ha ido a otros países tras sus negociaciones de paz?
El informe también hace por primera vez una comparación entre el proceso de implementación del Acuerdo de Paz de Colombia con otros 34 pactos negociados en 31 naciones desde 1989 -que han sido estudiados por el Instituto Kroc-, pero concentrada en la posibilidad de negociación con otros grupos armados luego de la firma de un acuerdo de paz. Según el documento, esto podría permitir al Gobierno y la sociedad “identificar aprendizajes y recomendaciones en el marco de la política de “‘paz total’”.
Lea también: Plan para implementar capítulo étnico del Acuerdo de paz
A partir de este análisis, el Instituto considera que una efectiva implementación del Acuerdo Final podría atraer a otros actores armados a una negociación exitosa si se cumplen cuatro cosas: garantizar la participación de las personas firmantes del Acuerdo Final en todas las instancias de implementación y lograr el funcionamiento del Comité de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación. Además, asegurar un proceso de reincorporación sólido, acceso integral a tierra y seguridad jurídica para excombatientes en proceso de reincorporación.
En el análisis también se estudia el retorno al conflicto armado de la totalidad de los grupos firmantes o de facciones de estos. Este punto es particularmente importante para Colombia, dada la presencia de dos disidencias de las antiguas FARC, una que firmó el Acuerdo y lo abandonó (Segunda Marquetalia) y otros militantes que nunca lo firmaron (Estado Mayor Central). Con ambos el Gobierno adelanta negociaciones que aún no llegan a buen puerto.
El Instituto afirma que de todos los países estudiados, los grupos armados, firmantes y no firmantes de los acuerdos de paz, continuaron activos en el conflicto durante los primeros 10 años posteriores a la firma de los acuerdos en 14 de los 34 casos (41 %). Además, en 10 de los 34 casos estudiados (29 %) los grupos regresaron al conflicto, ya sea en su totalidad o solo una facción de estos. Siete de estos 10 casos ocurrieron dentro de los primeros dos años de la firma del Acuerdo.
“Según la información registrada hasta 2016, de los 34 ACP analizados, sólo seis (18 %) continuaban con un conflicto armado activo, cinco de ellos con grupos no firmantes. Es decir, el 82 % de los 34 acuerdos lograron alcanzar una ‘paz total’”, dice el documento.
Las recomendaciones finales para acelerar la implementación
Al final del informe, el Instituto Kroc hace una serie de sugerencias y observaciones a distintas entidades para fortalecer el proceso de implementación del Acuerdo de Paz. Aquí algunas:
A la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI) le recomienda realizar acciones para la revisión anual del Plan Marco de Implementación del Acuerdo Final, con el fin de recomendar ajustes para fortalecerlo.
A la Oficina del Alto Comisionado para la Paz (OACP) y a la Unidad para la Implementación del Acuerdo Final les pide definir un plan de acción que permita activar y ejercer el mandato de las instancias y los programas del Acuerdo Final para contribuir a los objetivos de la política de “paz total”.
De cara a las elecciones regionales, les recomienda a los candidatos a gobernaciones departamentales, alcaldías municipales, asambleas departamentales y concejos municipales conocer el Acuerdo Final y los compromisos que se relacionan con sus funciones e incluir en sus programas de gobierno acciones para su implementación que luego sean parte de sus planes de territoriales de desarrollo.
También les pide al Gobierno Nacional y al Congreso de la República impulsar una agenda legislativa para la implementación de los compromisos del Acuerdo Final que requieren y dependen del trámite de normas.
A la comunidad internacional le recomienda continuar con el respaldo político y financiero al Acuerdo Final y a la búsqueda de la paz en Colombia.