Formalizar la tierra no reduce siembra de cultivos de coca, según académicos

En agosto de 2016, la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y la Oficina de las Naciones contra la Droga y el Delito (UNODC) lanzaron públicamente el programa ‘Formalizar para Sustituir’. El objetivo era claro: concentrarse en formalizar la tierra para los campesinos en las zonas cocaleras del país para reducir su siembra. Nadie ha cuestionado las virtudes de esa estrategia y tanto el gobierno del expresidente Juan Manuel Santos como el de Iván Duque lo han defendido a capa y espada.

El anterior director de la ANT, Miguel Samper Strouss, afirmaba que la formalización de la tierra arrojaba un resultado inédito en el país: una resiembra de coca igual a cero. Y Emilio Archila, actual consejero para la Estabilización, se refirió al programa con estas palabras: “El programa de formalizar para sustituir es absolutamente mágico, porque la familia una vez que tiene el título de su tierra puede acceder al crédito. Esas personas no vuelven a cultivar (coca). Nunca, jamás”. Incluso, dijo que el programa “fue el que le gustó a (Howard) Buffet”, y explicó que el empresario estadounidense aportó 4,5 millones de dólares para beneficiar a 1.200 familias con ese programa en el Catatumbo.

Sin embargo, una investigación publicada en el último número de la revista académica World Development desafía esa conclusión que ha hecho carrera en materia de política contra las drogas. Frances Thomson, del departamento de Estudios del Desarrollo de University of London; Mónica Parada-Hernández, de la Universidad Estatal de Nueva York; y Camilo Acero, del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia son los tres autores del artículo y, de acuerdo con ellos, se trata del primer caso de estudio que analiza la relación entre la formalidad en la tenencia de la tierra y los cultivos de uso ilícito como la coca.

Lea: La realidad detrás de la coca, la vida campesina en la cordillera de Nariño

Entre los argumentos que popularmente se han usado para defender el programa de “Formalizar para sustituir” hay dos que son claves. El primero, que a un campesino que tiene el título de su tierra se le puede amenazar con la extinción de dominio en caso de cultivar coca, es decir, tiene más que perder. Y el otro, que la formalización aumenta la seguridad de los campesinos sobre sus tierras, animándolos a hacer inversiones de largo plazo en ellas y facilitando el acceso a créditos.

Pero la investigación, desarrollada en Puerto Asís (Putumayo), uno de los cinco municipios con más coca en todo el país, (5.700 hectáreas sembradas, según UNODC) advierte que, en el terreno y en la práctica, la vida de los campesinos cocaleros no funciona así. Primero, porque el hecho de que haya informalidad en la tenencia de las tierras no implica inseguridad jurídica para ellos. Muchos campesinos de Puerto Asís han adquirido sus predios mediante cartas de compraventa y, si bien en la ley ese documento no hace a nadie propietario, a los campesinos les permite actuar como los legítimos dueños y en la zona reconocen la validez de ese documento.

“Es un punto de vista perfectamente razonable ya que, en la práctica, las propias entidades gubernamentales otorgan valor a las cartas de compraventa. Por ejemplo, el Banco Agrario estatal ha aceptado estas cartas como prueba de tenencia de la tierra, al igual que las instituciones encargadas de la titulación, y el reciente Programa Nacional de Sustitución de Cultivos – PNIS. Estas cartas pueden incluso utilizarse para defender un reclamo de tierras en los tribunales. Por lo tanto, no es sorprendente que los campesinos den un valor formal y solemne a documentos que técnicamente no otorgan derechos de propiedad plenos bajo la ley”, dice el artículo.

Pero, además, en ese municipio quien otorga usualmente la seguridad en la tenencia de los predios es la Junta de Acción Comunal, que literalmente certifica quiénes son los dueños de la tierra. En un caso citado en el artículo, una viuda cuyo esposo le había comprado la finca a otro labriego, vía acuerdo de palabra, iba a ser desalojada pues los herederos del vendedor reclamaban los derechos sobre el predio. La junta intervino y logró que los herederos le reconocieran a la campesina derechos sobre parte de la tierra (15 hectáreas, de 60) teniendo en cuenta que había vivido allí más de diez años. En otros casos, las juntas acuden a los pobladores más antiguos o a los fundadores de las veredas para que testifiquen. Así se resuelven los litigios de tierra en el campo.

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Ahora, según los investigadores, tampoco es cierto que, por el hecho de no tener un título formal sobre sus tierras, los campesinos no inviertan trabajo y dinero en esos predios. “Los campesinos creen que las cartas de compraventa certificadas en una notaría confieren derechos de propiedad plenos y formales, aunque técnicamente no es así. No podemos suponer que la falta de derechos de propiedad reconocidos formalmente los haya disuadido de realizar grandes inversiones a largo plazo en sus tierras, ya que, en primer lugar, no consideran que carezcan de estos derechos”, dice la investigación.

Mónica Parada lo resume así: “En la zona no se preguntan si son propietarios o no. Simplemente asumen que lo son. Eso no es un debate, no es una preocupación, la tenencia está segura”.

El artículo documenta un caso ilustrador. Uno de los campesinos entrevistado estimó que, en la segunda mitad de la década del 2000 invirtió entre $15 y $18 millones para establecer y mantener una hectárea de pimienta negra. Con las ganancias que le dio ese cultivo sembró dos hectáreas de cacao. Luego, con la fumigación aérea de herbicidas contra la coca perdió los dos cultivos. Entonces invirtió $10 millones en dos hectáreas de pastos mejorados y con cercas de alambre. Cuando los investigadores le preguntaron si no le preocupaba invertir en tierra de la que no es el dueño, respondió: “No, yo sabía que la tierra era mía y la comunidad está a cargo. La junta de acción comunal es el gobierno de una vereda. Nunca vi una razón para preocuparme”.

Como ese labriego, son decenas los campesinos entrevistados en el artículo que han invertido en los que consideran sus predios, así no tengan un título formal. De hecho, no solo le dedican tiempo, trabajo y dinero a sus fincas, sino a la infraestructura en sus veredas. “Han invertido innumerables sumas de dinero y días de trabajo en la construcción de escuelas, casetas comunales, trochas, caminos y puentes.”

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En materia de créditos, dice el artículo, no están restringidos solo a quien tenga el título formal. De hecho, el Banco Agrario acepta otras formas de demostrar la posesión de una tierra, como las cartas de compraventa o los certificados de posesión. Un funcionario del Banco Agrario entrevistado en la investigación sostuvo que, en una zona como el Putumayo, “la mayoría de las propiedades no tienen escritura. Tienen un acuerdo de compraventa y ahí es donde trabajamos con las juntas de acción comunal que certifican la posesión de la tierra por parte del productor”.

Pero, además, la investigadora Parada reclama que cuando el Gobierno habla de que con la formalización de la tierra el campesino puede acceder a crédito, debería especificar a qué tipo de crédito se refiere, porque usualmente los labriegos no acuden a préstamos en los que necesiten hipotecar la finca. “Lo que nosotros vimos es que sin un campesino quiere un crédito para invertir en alguna producción agropecuaria hay líneas de crédito especiales para ellos, que no necesitan el respaldo del título”.

La investigación no sugiere que no deba formalizarse la tierra en las zonas rurales del país, sino que por sí sola o combinada con proyectos superficiales de sustitución no ayudarán a la reducción de los cultivos. Esta estrategia debe de ir acompañada de programas que resuelvan otros problemas estructurales. “Los proyectos productivos que el Estado les ofrece fracasan porque los campesinos no encuentran comercialización, porque no tienen seguros para momentos de sequía o cuando hay pérdidas de los cultivos o por las enfermedades de los animales; fracasan por otras cosas que el Estado no garantiza en esas zonas, no porque tengan o no un título”, señala Parada.

En agosto de 2016, la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y la Oficina de las Naciones contra la Droga y el Delito (UNODC) lanzaron públicamente el programa ‘Formalizar para Sustituir’. El objetivo era claro: concentrarse en formalizar la tierra para los campesinos en las zonas cocaleras del país para reducir su siembra. Nadie ha cuestionado las virtudes de esa estrategia y tanto el gobierno del expresidente Juan Manuel Santos como el de Iván Duque lo han defendido a capa y espada.

El anterior director de la ANT, Miguel Samper Strouss, afirmaba que la formalización de la tierra arrojaba un resultado inédito en el país: una resiembra de coca igual a cero. Y Emilio Archila, actual consejero para la Estabilización, se refirió al programa con estas palabras: “El programa de formalizar para sustituir es absolutamente mágico, porque la familia una vez que tiene el título de su tierra puede acceder al crédito. Esas personas no vuelven a cultivar (coca). Nunca, jamás”. Incluso, dijo que el programa “fue el que le gustó a (Howard) Buffet”, y explicó que el empresario estadounidense aportó 4,5 millones de dólares para beneficiar a 1.200 familias con ese programa en el Catatumbo.

Sin embargo, una investigación publicada en el último número de la revista académica World Development desafía esa conclusión que ha hecho carrera en materia de política contra las drogas. Frances Thomson, del departamento de Estudios del Desarrollo de University of London; Mónica Parada-Hernández, de la Universidad Estatal de Nueva York; y Camilo Acero, del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia son los tres autores del artículo y, de acuerdo con ellos, se trata del primer caso de estudio que analiza la relación entre la formalidad en la tenencia de la tierra y los cultivos de uso ilícito como la coca.

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Entre los argumentos que popularmente se han usado para defender el programa de “Formalizar para sustituir” hay dos que son claves. El primero, que a un campesino que tiene el título de su tierra se le puede amenazar con la extinción de dominio en caso de cultivar coca, es decir, tiene más que perder. Y el otro, que la formalización aumenta la seguridad de los campesinos sobre sus tierras, animándolos a hacer inversiones de largo plazo en ellas y facilitando el acceso a créditos.

Pero la investigación, desarrollada en Puerto Asís (Putumayo), uno de los cinco municipios con más coca en todo el país, (5.700 hectáreas sembradas, según UNODC) advierte que, en el terreno y en la práctica, la vida de los campesinos cocaleros no funciona así. Primero, porque el hecho de que haya informalidad en la tenencia de las tierras no implica inseguridad jurídica para ellos. Muchos campesinos de Puerto Asís han adquirido sus predios mediante cartas de compraventa y, si bien en la ley ese documento no hace a nadie propietario, a los campesinos les permite actuar como los legítimos dueños y en la zona reconocen la validez de ese documento.

“Es un punto de vista perfectamente razonable ya que, en la práctica, las propias entidades gubernamentales otorgan valor a las cartas de compraventa. Por ejemplo, el Banco Agrario estatal ha aceptado estas cartas como prueba de tenencia de la tierra, al igual que las instituciones encargadas de la titulación, y el reciente Programa Nacional de Sustitución de Cultivos – PNIS. Estas cartas pueden incluso utilizarse para defender un reclamo de tierras en los tribunales. Por lo tanto, no es sorprendente que los campesinos den un valor formal y solemne a documentos que técnicamente no otorgan derechos de propiedad plenos bajo la ley”, dice el artículo.

Pero, además, en ese municipio quien otorga usualmente la seguridad en la tenencia de los predios es la Junta de Acción Comunal, que literalmente certifica quiénes son los dueños de la tierra. En un caso citado en el artículo, una viuda cuyo esposo le había comprado la finca a otro labriego, vía acuerdo de palabra, iba a ser desalojada pues los herederos del vendedor reclamaban los derechos sobre el predio. La junta intervino y logró que los herederos le reconocieran a la campesina derechos sobre parte de la tierra (15 hectáreas, de 60) teniendo en cuenta que había vivido allí más de diez años. En otros casos, las juntas acuden a los pobladores más antiguos o a los fundadores de las veredas para que testifiquen. Así se resuelven los litigios de tierra en el campo.

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Ahora, según los investigadores, tampoco es cierto que, por el hecho de no tener un título formal sobre sus tierras, los campesinos no inviertan trabajo y dinero en esos predios. “Los campesinos creen que las cartas de compraventa certificadas en una notaría confieren derechos de propiedad plenos y formales, aunque técnicamente no es así. No podemos suponer que la falta de derechos de propiedad reconocidos formalmente los haya disuadido de realizar grandes inversiones a largo plazo en sus tierras, ya que, en primer lugar, no consideran que carezcan de estos derechos”, dice la investigación.

Mónica Parada lo resume así: “En la zona no se preguntan si son propietarios o no. Simplemente asumen que lo son. Eso no es un debate, no es una preocupación, la tenencia está segura”.

El artículo documenta un caso ilustrador. Uno de los campesinos entrevistado estimó que, en la segunda mitad de la década del 2000 invirtió entre $15 y $18 millones para establecer y mantener una hectárea de pimienta negra. Con las ganancias que le dio ese cultivo sembró dos hectáreas de cacao. Luego, con la fumigación aérea de herbicidas contra la coca perdió los dos cultivos. Entonces invirtió $10 millones en dos hectáreas de pastos mejorados y con cercas de alambre. Cuando los investigadores le preguntaron si no le preocupaba invertir en tierra de la que no es el dueño, respondió: “No, yo sabía que la tierra era mía y la comunidad está a cargo. La junta de acción comunal es el gobierno de una vereda. Nunca vi una razón para preocuparme”.

Como ese labriego, son decenas los campesinos entrevistados en el artículo que han invertido en los que consideran sus predios, así no tengan un título formal. De hecho, no solo le dedican tiempo, trabajo y dinero a sus fincas, sino a la infraestructura en sus veredas. “Han invertido innumerables sumas de dinero y días de trabajo en la construcción de escuelas, casetas comunales, trochas, caminos y puentes.”

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En materia de créditos, dice el artículo, no están restringidos solo a quien tenga el título formal. De hecho, el Banco Agrario acepta otras formas de demostrar la posesión de una tierra, como las cartas de compraventa o los certificados de posesión. Un funcionario del Banco Agrario entrevistado en la investigación sostuvo que, en una zona como el Putumayo, “la mayoría de las propiedades no tienen escritura. Tienen un acuerdo de compraventa y ahí es donde trabajamos con las juntas de acción comunal que certifican la posesión de la tierra por parte del productor”.

Pero, además, la investigadora Parada reclama que cuando el Gobierno habla de que con la formalización de la tierra el campesino puede acceder a crédito, debería especificar a qué tipo de crédito se refiere, porque usualmente los labriegos no acuden a préstamos en los que necesiten hipotecar la finca. “Lo que nosotros vimos es que sin un campesino quiere un crédito para invertir en alguna producción agropecuaria hay líneas de crédito especiales para ellos, que no necesitan el respaldo del título”.

La investigación no sugiere que no deba formalizarse la tierra en las zonas rurales del país, sino que por sí sola o combinada con proyectos superficiales de sustitución no ayudarán a la reducción de los cultivos. Esta estrategia debe de ir acompañada de programas que resuelvan otros problemas estructurales. “Los proyectos productivos que el Estado les ofrece fracasan porque los campesinos no encuentran comercialización, porque no tienen seguros para momentos de sequía o cuando hay pérdidas de los cultivos o por las enfermedades de los animales; fracasan por otras cosas que el Estado no garantiza en esas zonas, no porque tengan o no un título”, señala Parada.