Sustitución de coca: las propuestas a Gobierno Petro para reformular el PNIS
Aún no es claro cuál será el futuro del Programa Nacional Integral de Sustitución (PNIS), que vincula a casi 100.000 familias. Analistas y líderes de organizaciones campesinas plantean cambios de fondo.
Julián Ríos Monroy
“Acá los campesinos están en dos situaciones: enfrentar el hambre y la crisis alimentaria a la que los llevó arrancar los cultivos (de coca) para vincularse a un plan de sustitución que no cumplió, o reincidir y volver a sembrar”. La frase de Juan Carlos Quintero Sierra, dirigente de la Asociación Campesina del Catatumbo (Ascamcat), resume la dicotomía en la que se encuentran buena parte de las 99.097 familias de 56 municipios del país que se vincularon al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), la punta de lanza del Acuerdo de Paz para que los campesinos arrancaran estas siembras y las reemplazaran por proyectos productivos en el marco de la legalidad que les permitieran subsistir.
Aunque gracias al PNIS se erradicaron voluntariamente 45.761 hectáreas de coca (entre 2017 y 2018, años en los que se implementó esa acción en el programa) y solo el 0,8 % de quienes se acogieron resembraron estos cultivos de uso ilícitos, los retrasos en la implementación y los incumplimientos del gobierno saliente llevaron a que a la fecha el 97,6 % de las familias no hayan alcanzado un proyecto productivo de ciclo largo para garantizar su sostenibilidad, según cifras del informe de seguimiento No enreden la paz, entregado en julio por el Congreso de la República.
(Puede leer: Entre el hambre y la coca: el fracaso del plan de sustitución en el Guaviare)
De acuerdo con cifras de 2021 del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (Simci) de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), en Colombia hubo una reducción del 7 % en el área sembrada con coca en el país, pasando de 154.000 hectáreas en 2019 a 143.000 en 2020. Pese a ello, dice ese informe, la capacidad de obtención de cocaína por hectárea se incrementó en los últimos años.
Si bien los funcionarios del gobierno de Gustavo Petro han sido cautos en señalar cuál va a ser el futuro del PNIS, en semanas anteriores –durante el empalme– sí adelantaron que existía la necesidad de “encontrar una alternativa” para dar respuesta a las familias campesinas cocaleras, sin descartar arrancar de ceros con una nueva estrategia.
Sin embargo, líderes de organizaciones campesinas y expertos consultados por Colombia+20 coinciden en que, más que buscar un nuevo programa, lo que debe hacer el Ejecutivo es reformular el ya existente. Para Estefanía Ciro, investigadora del centro de pensamiento amazónico A la Orilla del Río, “no se puede descartar lo que ya se avanzó con las 100.000 familias que están en el PNIS.
(Le puede interesar: ‘El problema con las drogas nunca debió ser una guerra’: comisionada Martha Ruiz)
“La conclusión de las reuniones con los campesinos vinculados es que hay que reformular profundamente el programa”, afirma. Entre los puntos de esa reformulación, dice la investigadora, está poner en marcha la Reforma Rural Integral –punto uno del Acuerdo de Paz– y articularla con el PNIS.
Además, detalla Ciro, revisar la estructura burocrática del programa, que para la investigadora resultó “enriqueciendo a intermediarios y terceros”. Ciro también afirma que se deben incluir a los cultivadores que se quedaron por fuera del PNIS y ya adelantaban iniciativas de tránsito de la economía ilegal a la ilegal, cambiar el enfoque en las regiones cocaleras y tener en cuenta el papel de los actores armados para lograr que en materia de cultivos no haya una regulación armada, sino pacífica.
La necesidad de una transformación en esos y otros campos es tan urgente que, de acuerdo con un informe reciente de la Fundación Ideas para la Paz (FIP), si se sigue con el curso de acción visto durante el gobierno de Iván Duque, “es alto el riesgo de que la inversión del Estado —que podría superar los dos billones de pesos— no tenga un impacto real en el cambio en las condiciones de los territorios en los que opera el PNIS”.
Frente a eso, la FIP recomienda que durante los primeros 100 días del nuevo gobierno se tomen decisiones claves, como hacer un balance rápido de la implementación del programa (incluyendo la deserción de las familias); activar los diálogos a través de las instancias de participación del programa e involucrar a sus actores en la toma de decisiones; revisar en qué casos se pueden modificar los contratos y convenios ya firmados; conectar la ejecución del PNIS con los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), entre otras. “Hay una ventana de oportunidad porque este gobierno tiene las puertas abiertas al diálogo, pero aún no está claro el horizonte financiero del programa. Es importante que el Gobierno sea cuidadoso con los incentivos que genera con los anuncios, porque de momento pareciera que no es posible ampliar el PNIS y no es conveniente sembrar expectativas y en unos meses tener a familias frustradas y reclamando”, dice Juan Carlos Garzón, investigador de la FIP.
Para Nidia Quintero, vocera nacional de la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana (Coccam), lo primero que debe hacer el Ejecutivo es “frenar acciones que produzcan violencia en los territorios y generar actos de confianza para que se pueda mostrar la ruta a seguir con el programa. Las comunidades están pidiendo a gritos que haya mesas territoriales para dialogar, para sentirse involucradas”, asegura.
(Vea: Los 263.000 litros de glifosato que el gobierno Duque le dejará al de Petro)
Sobre ese punto, el investigador Lucas Marín, del Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (Cesed) de la Universidad de los Andes, enfatiza en que “las necesidades de las familias que se vincularon al PNIS hace ya cinco años han cambiado, así como las expectativas y las condiciones de seguridad de sus territorios”.
Este tema ya tiene avances en el Congreso de la República, desde donde ya han propusieron una sesión legislativa para cumplir con el cambio en la Política de Drogas que propone el Gobierno Nacional. Colombia+20 conoció que Duvalier Sánchez Arango, representante a la Cámara por el Valle del Cauca, radicó el 9 de agosto pasado la solicitud de debate de control político al presidente Petro con el fin de comenzar y aterrizar la ruta a implementar para cumplir con ese propósito. A esa solicitud adhirieron los partidos Conservador, Comunes y los representantes de las Curules de Paz.
En diálogo con este diario aseguró que una de las zonas del país que se deben priorizar es el Pacífico colombiano. “En el Pacífico tenemos el ejemplo de que el narcotráfico ha logrado corromper las diferentes estructuras militares, desde el Ejército, la Armada, hasta la Policía. (...) Eso lo que demuestra es que el enfoque militarista no es el más adecuado y que pone en riesgo a la misma comunidad”.
Una de las grandes apuestas del congresista es que el cambio en la Política de Drogas del país surja antes de los planes o programas de sometimiento que el Gobierno Nacional vaya ofrecer a otros grupos armados, como las disidencias de las Farc, con quienes no se podría volver a sentar una mesa de negociación. “Si van a plantear un sometimiento a los grupos que hoy se encuentran asociados o vinculados al negocio del narcotráfico sin haber nosotros logrado la legalización, vamos a volver a fracasar (...) Es importante que, antes del sometimiento, se adelante la legalidad total”.
Poner el foco en los territorios
Los líderes y expertos coinciden, además, en que la respuesta del nuevo Gobierno al futuro del PNIS o cualquier estrategia para transformar la economía de las regiones cocaleras debe cambiar del enfoque individual o familiar al territorial, para garantizar transformaciones estructurales en el largo plazo, y en que debe reemplazarse el discurso de la sustitución como una salida por otras apuestas más integrales.
De hecho, el informe de la FIP resalta que bajo el esquema de la administración de Iván Duque, los recursos se dirigieron a las familias, pero no a la provisión de bienes públicos o infraestructura, esfuerzos asociativos o emprendimientos colectivos, por lo que “los operadores y el programa tienen poca capacidad de influir en las dinámicas de transformación territorial”.
(Además: Política de drogas en era Duque fue en contravía del Acuerdo de Paz, dice informe)
Según identificó la fundación, la mayoría de las familias optan por proyectos vinculados con la ganadería, la porcicultura, la piscicultura, la avicultura y el cacao, por lo que el documento cuestiona si la estrategia debería seguir guiándose por las preferencias de cada beneficiario o, más bien, en una eventual reformulación del PNIS, por criterios ambientales, de vocación y uso del suelo, así como de factibilidad y sostenibilidad.
El informe de la FIP también sugiere que se amplíen las opciones de sustitución, más allá de las agropecurias. En parte, dice el documento, porque en el caso de los proyectos agrícolas “el tiempo y los recursos del PNIS no corresponden a los requeridos por un cultivo legal”, y en algunos casos los tiempos de las cosechas superan el periodo de vigencia del programa.
Por ejemplo, mientras que una hectárea de coca requiere una inversión de 5,5 millones de pesos, da su primera cosecha en seis meses y logra su punto de equilibrio en un año, un cultivo como el cacao requiere cuatro veces más extensión de tierra, casi el doble de dinero en inversión, tarda tres años en lograr la primera cosecha y puede equilibrarse al cabo de seis años.
(Puede leer: “Nunca se habían dado tantas condiciones para avanzar en la regulación de drogas”: ficha de Petro en empalme)
En todo caso, una de las deudas que se espera sean solventadas en el nuevo Gobierno es la de garantizar un mercado para los productos por los que los campesinos reemplazaron la coca.
“Cuando se piensa en sustituir, algunos creen que es arrancar una mata y poner otra, pero sea cual sea el producto por el que se sustituya, se necesita construir un mercado. Para esa yuca, plátano, cacao o café, se necesita asegurar que toda la cosecha, indistintamente de su calidad, se va a comprar, y que va a tener un precio que asegure la productividad, pero eso no pasa”, explica la investigadora Estefanía Ciro. Todos esos elementos son, precisamente, los que hacen que la coca tenga ventajas competitivas, sin mencionar las facilidades para trasportar la pasta base una vez procesada.
Uso del suelo y violencia, entre los retos
El informe de la FIP señala que 36.337 de las 99.000 familias vinculadas al PNIS están en Zonas de Manejo Especial (zonas de reserva forestal, parques nacionales naturales y territorios colectivos de grupos étnicos).
Quienes se acogieron al programa allí, por las restricciones legales sobre el uso del suelo, se han enfrentado a mayores rezagos y a dificultades para recibir los beneficios del programa de sustitución. Solucionar los nudos con estas familias (que representan una de cada tres vinculadas al PNIS), será uno de los desafíos de la administración de Gustavo Petro.
“Este tema es una de las lecciones aprendidas que deberá tenerse en cuenta en caso de ampliar la estrategia: la forma como se inscriben los hogares, que debe ser consistente y riguroso para evitar que se generen conflictos en el proceso con quienes están en estas Zonas de Manejo Especial”, dice Lucas Marín, del Cesed.
A eso hay que sumarle la violencia, que nunca se marchó de los territorios cocaleros. Según el programa Somos Defensores, entre 2017 y 2020 fueron asesinados 75 líderes de sustitución. Además, la tasa de homicidios general en municipios PNIS subió de 56 por cada 100.000 habitantes en 2017 a 73 en 2018 y 60 en 2021, muy por encima del promedio nacional. Ese deterioro en las condiciones de seguridad es, para las comunidades, un punto urgente por atender.
(Siga leyendo: ¿El gobierno de Iván Duque hizo trizas el Acuerdo de Paz con las Farc?)
Para reformular el PNIS y solucionar todas estas inquietudes, la investigadora Estefania Ciro pone sobre la mesa seis decisiones urgentes: reactivar todos los espacios de participación y convocarlos de forma inmediata en el territorio; identificar las tensiones territoriales en términos de administración de las tierras (desde la articulación de la Reforma Rural hasta la solución para quienes están en las Zonas de Manejo Especial); crear un plan de seguridad para líderes de sustitución y campesinos en los municipios PNIS; garantizar una partida presupuestal autónoma y continua para la financiación del programa de sustitución; cumplirles a todos los campesinos que le apostaron a la estrategia, se vincularon y firmaron compromisos con el Estado; y extender el programa para poder cumplir lo pactado.
Por ahora, habrá que esperar a que el presidente Petro designe formalmente al equipo encargado de diseñar e implementar la política de drogas, uno de los ejes centrales de su plan de gobierno.
“Acá los campesinos están en dos situaciones: enfrentar el hambre y la crisis alimentaria a la que los llevó arrancar los cultivos (de coca) para vincularse a un plan de sustitución que no cumplió, o reincidir y volver a sembrar”. La frase de Juan Carlos Quintero Sierra, dirigente de la Asociación Campesina del Catatumbo (Ascamcat), resume la dicotomía en la que se encuentran buena parte de las 99.097 familias de 56 municipios del país que se vincularon al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), la punta de lanza del Acuerdo de Paz para que los campesinos arrancaran estas siembras y las reemplazaran por proyectos productivos en el marco de la legalidad que les permitieran subsistir.
Aunque gracias al PNIS se erradicaron voluntariamente 45.761 hectáreas de coca (entre 2017 y 2018, años en los que se implementó esa acción en el programa) y solo el 0,8 % de quienes se acogieron resembraron estos cultivos de uso ilícitos, los retrasos en la implementación y los incumplimientos del gobierno saliente llevaron a que a la fecha el 97,6 % de las familias no hayan alcanzado un proyecto productivo de ciclo largo para garantizar su sostenibilidad, según cifras del informe de seguimiento No enreden la paz, entregado en julio por el Congreso de la República.
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De acuerdo con cifras de 2021 del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (Simci) de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), en Colombia hubo una reducción del 7 % en el área sembrada con coca en el país, pasando de 154.000 hectáreas en 2019 a 143.000 en 2020. Pese a ello, dice ese informe, la capacidad de obtención de cocaína por hectárea se incrementó en los últimos años.
Si bien los funcionarios del gobierno de Gustavo Petro han sido cautos en señalar cuál va a ser el futuro del PNIS, en semanas anteriores –durante el empalme– sí adelantaron que existía la necesidad de “encontrar una alternativa” para dar respuesta a las familias campesinas cocaleras, sin descartar arrancar de ceros con una nueva estrategia.
Sin embargo, líderes de organizaciones campesinas y expertos consultados por Colombia+20 coinciden en que, más que buscar un nuevo programa, lo que debe hacer el Ejecutivo es reformular el ya existente. Para Estefanía Ciro, investigadora del centro de pensamiento amazónico A la Orilla del Río, “no se puede descartar lo que ya se avanzó con las 100.000 familias que están en el PNIS.
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“La conclusión de las reuniones con los campesinos vinculados es que hay que reformular profundamente el programa”, afirma. Entre los puntos de esa reformulación, dice la investigadora, está poner en marcha la Reforma Rural Integral –punto uno del Acuerdo de Paz– y articularla con el PNIS.
Además, detalla Ciro, revisar la estructura burocrática del programa, que para la investigadora resultó “enriqueciendo a intermediarios y terceros”. Ciro también afirma que se deben incluir a los cultivadores que se quedaron por fuera del PNIS y ya adelantaban iniciativas de tránsito de la economía ilegal a la ilegal, cambiar el enfoque en las regiones cocaleras y tener en cuenta el papel de los actores armados para lograr que en materia de cultivos no haya una regulación armada, sino pacífica.
La necesidad de una transformación en esos y otros campos es tan urgente que, de acuerdo con un informe reciente de la Fundación Ideas para la Paz (FIP), si se sigue con el curso de acción visto durante el gobierno de Iván Duque, “es alto el riesgo de que la inversión del Estado —que podría superar los dos billones de pesos— no tenga un impacto real en el cambio en las condiciones de los territorios en los que opera el PNIS”.
Frente a eso, la FIP recomienda que durante los primeros 100 días del nuevo gobierno se tomen decisiones claves, como hacer un balance rápido de la implementación del programa (incluyendo la deserción de las familias); activar los diálogos a través de las instancias de participación del programa e involucrar a sus actores en la toma de decisiones; revisar en qué casos se pueden modificar los contratos y convenios ya firmados; conectar la ejecución del PNIS con los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), entre otras. “Hay una ventana de oportunidad porque este gobierno tiene las puertas abiertas al diálogo, pero aún no está claro el horizonte financiero del programa. Es importante que el Gobierno sea cuidadoso con los incentivos que genera con los anuncios, porque de momento pareciera que no es posible ampliar el PNIS y no es conveniente sembrar expectativas y en unos meses tener a familias frustradas y reclamando”, dice Juan Carlos Garzón, investigador de la FIP.
Para Nidia Quintero, vocera nacional de la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana (Coccam), lo primero que debe hacer el Ejecutivo es “frenar acciones que produzcan violencia en los territorios y generar actos de confianza para que se pueda mostrar la ruta a seguir con el programa. Las comunidades están pidiendo a gritos que haya mesas territoriales para dialogar, para sentirse involucradas”, asegura.
(Vea: Los 263.000 litros de glifosato que el gobierno Duque le dejará al de Petro)
Sobre ese punto, el investigador Lucas Marín, del Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (Cesed) de la Universidad de los Andes, enfatiza en que “las necesidades de las familias que se vincularon al PNIS hace ya cinco años han cambiado, así como las expectativas y las condiciones de seguridad de sus territorios”.
Este tema ya tiene avances en el Congreso de la República, desde donde ya han propusieron una sesión legislativa para cumplir con el cambio en la Política de Drogas que propone el Gobierno Nacional. Colombia+20 conoció que Duvalier Sánchez Arango, representante a la Cámara por el Valle del Cauca, radicó el 9 de agosto pasado la solicitud de debate de control político al presidente Petro con el fin de comenzar y aterrizar la ruta a implementar para cumplir con ese propósito. A esa solicitud adhirieron los partidos Conservador, Comunes y los representantes de las Curules de Paz.
En diálogo con este diario aseguró que una de las zonas del país que se deben priorizar es el Pacífico colombiano. “En el Pacífico tenemos el ejemplo de que el narcotráfico ha logrado corromper las diferentes estructuras militares, desde el Ejército, la Armada, hasta la Policía. (...) Eso lo que demuestra es que el enfoque militarista no es el más adecuado y que pone en riesgo a la misma comunidad”.
Una de las grandes apuestas del congresista es que el cambio en la Política de Drogas del país surja antes de los planes o programas de sometimiento que el Gobierno Nacional vaya ofrecer a otros grupos armados, como las disidencias de las Farc, con quienes no se podría volver a sentar una mesa de negociación. “Si van a plantear un sometimiento a los grupos que hoy se encuentran asociados o vinculados al negocio del narcotráfico sin haber nosotros logrado la legalización, vamos a volver a fracasar (...) Es importante que, antes del sometimiento, se adelante la legalidad total”.
Poner el foco en los territorios
Los líderes y expertos coinciden, además, en que la respuesta del nuevo Gobierno al futuro del PNIS o cualquier estrategia para transformar la economía de las regiones cocaleras debe cambiar del enfoque individual o familiar al territorial, para garantizar transformaciones estructurales en el largo plazo, y en que debe reemplazarse el discurso de la sustitución como una salida por otras apuestas más integrales.
De hecho, el informe de la FIP resalta que bajo el esquema de la administración de Iván Duque, los recursos se dirigieron a las familias, pero no a la provisión de bienes públicos o infraestructura, esfuerzos asociativos o emprendimientos colectivos, por lo que “los operadores y el programa tienen poca capacidad de influir en las dinámicas de transformación territorial”.
(Además: Política de drogas en era Duque fue en contravía del Acuerdo de Paz, dice informe)
Según identificó la fundación, la mayoría de las familias optan por proyectos vinculados con la ganadería, la porcicultura, la piscicultura, la avicultura y el cacao, por lo que el documento cuestiona si la estrategia debería seguir guiándose por las preferencias de cada beneficiario o, más bien, en una eventual reformulación del PNIS, por criterios ambientales, de vocación y uso del suelo, así como de factibilidad y sostenibilidad.
El informe de la FIP también sugiere que se amplíen las opciones de sustitución, más allá de las agropecurias. En parte, dice el documento, porque en el caso de los proyectos agrícolas “el tiempo y los recursos del PNIS no corresponden a los requeridos por un cultivo legal”, y en algunos casos los tiempos de las cosechas superan el periodo de vigencia del programa.
Por ejemplo, mientras que una hectárea de coca requiere una inversión de 5,5 millones de pesos, da su primera cosecha en seis meses y logra su punto de equilibrio en un año, un cultivo como el cacao requiere cuatro veces más extensión de tierra, casi el doble de dinero en inversión, tarda tres años en lograr la primera cosecha y puede equilibrarse al cabo de seis años.
(Puede leer: “Nunca se habían dado tantas condiciones para avanzar en la regulación de drogas”: ficha de Petro en empalme)
En todo caso, una de las deudas que se espera sean solventadas en el nuevo Gobierno es la de garantizar un mercado para los productos por los que los campesinos reemplazaron la coca.
“Cuando se piensa en sustituir, algunos creen que es arrancar una mata y poner otra, pero sea cual sea el producto por el que se sustituya, se necesita construir un mercado. Para esa yuca, plátano, cacao o café, se necesita asegurar que toda la cosecha, indistintamente de su calidad, se va a comprar, y que va a tener un precio que asegure la productividad, pero eso no pasa”, explica la investigadora Estefanía Ciro. Todos esos elementos son, precisamente, los que hacen que la coca tenga ventajas competitivas, sin mencionar las facilidades para trasportar la pasta base una vez procesada.
Uso del suelo y violencia, entre los retos
El informe de la FIP señala que 36.337 de las 99.000 familias vinculadas al PNIS están en Zonas de Manejo Especial (zonas de reserva forestal, parques nacionales naturales y territorios colectivos de grupos étnicos).
Quienes se acogieron al programa allí, por las restricciones legales sobre el uso del suelo, se han enfrentado a mayores rezagos y a dificultades para recibir los beneficios del programa de sustitución. Solucionar los nudos con estas familias (que representan una de cada tres vinculadas al PNIS), será uno de los desafíos de la administración de Gustavo Petro.
“Este tema es una de las lecciones aprendidas que deberá tenerse en cuenta en caso de ampliar la estrategia: la forma como se inscriben los hogares, que debe ser consistente y riguroso para evitar que se generen conflictos en el proceso con quienes están en estas Zonas de Manejo Especial”, dice Lucas Marín, del Cesed.
A eso hay que sumarle la violencia, que nunca se marchó de los territorios cocaleros. Según el programa Somos Defensores, entre 2017 y 2020 fueron asesinados 75 líderes de sustitución. Además, la tasa de homicidios general en municipios PNIS subió de 56 por cada 100.000 habitantes en 2017 a 73 en 2018 y 60 en 2021, muy por encima del promedio nacional. Ese deterioro en las condiciones de seguridad es, para las comunidades, un punto urgente por atender.
(Siga leyendo: ¿El gobierno de Iván Duque hizo trizas el Acuerdo de Paz con las Farc?)
Para reformular el PNIS y solucionar todas estas inquietudes, la investigadora Estefania Ciro pone sobre la mesa seis decisiones urgentes: reactivar todos los espacios de participación y convocarlos de forma inmediata en el territorio; identificar las tensiones territoriales en términos de administración de las tierras (desde la articulación de la Reforma Rural hasta la solución para quienes están en las Zonas de Manejo Especial); crear un plan de seguridad para líderes de sustitución y campesinos en los municipios PNIS; garantizar una partida presupuestal autónoma y continua para la financiación del programa de sustitución; cumplirles a todos los campesinos que le apostaron a la estrategia, se vincularon y firmaron compromisos con el Estado; y extender el programa para poder cumplir lo pactado.
Por ahora, habrá que esperar a que el presidente Petro designe formalmente al equipo encargado de diseñar e implementar la política de drogas, uno de los ejes centrales de su plan de gobierno.