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Aspersión con glifosato, erradicación manual, sustitución voluntaria, decenas de programas de gobierno en gobierno y billonarias inversiones sin el resultado esperado.
Todo eso es parte de la experiencia de Colombia en la lucha contra los cultivos de uso ilícito y el narcotráfico, la cual conlleva una paradoja: ser uno de los países que más conocen del tema y que más ha explorado caminos para solucionarlo -tanto que funcionarios y académicos son exportados para dictar capacitaciones en el extranjero-, y al mismo tiempo llevar más de dos décadas aplicando estrategias que no han logrado disminuir la persistencia de estas siembras y la preeminencia mundial de Colombia en ese mercado ilegal, que históricamente ha agravado las dinámicas de conflicto y las afectaciones humanitarias en el país.
Un vistazo a las cifras lo demuestra. El informe más reciente de Naciones Unidas (2021) registró un máximo histórico del potencial de cocaína producida en el país (1.400 toneladas) y un incremento del 43 % en el área cultivada (que alcanzó las 204.000 hectáreas de coca).
A eso se suma un dato que refleja la ausencia de respuestas efectivas: el 86,5 % de los cultivos de coca se concentran en zonas que han tenido estas siembras durante más de una década. De hecho, la superficie plantada en 1999 es casi la misma que la que hubo 20 años después, en 2019 (alrededor de 160.000 hectáreas). Y aunque han existido reducciones notorias (entre 2008 a 2014 las siembras estuvieron entre 48.000 y 70.000 hectáreas), la coca se ha mantenido en un sube y baja que actualmente está en su punto más alto, a pesar de que la lucha para erradicarla o sustituirla ha sido bandera de todos los gobiernos, con millones de dólares de inversión nacional e internacional.
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¿Por qué después de dos décadas de monitoreo, investigación, implementación de políticas públicas, ensayos y errores el país aún no logra encontrar la fórmula para resolver este tema, al que incluso se le dedicó un punto completo del Acuerdo de Paz?
Para tratar de resolver esa pregunta, entre 2021 y 2022 la Fundación Ideas para la Paz (FIP) lideró el “Diálogo sobre cultivos ilícitos y el tránsito a economías legales”, una iniciativa que reunió a más de 30 conocedores de desarrollo rural, protección ambiental y seguridad con el fin de formular recomendaciones y allanar el camino para que, de una vez por todas, se empiece a abordar integralmente el tema para encontrar una solución sostenida en el tiempo.
“Queríamos ver la visión de otros actores, con experticia en otros temas, gente que viera más allá para tratar de explicar qué es lo que se ha venido haciendo tan mal como para que, después de 50 años de lucha contra las drogas y 20 años de esfuerzos sostenidos y permanentes después del Plan Colombia, se mantengan casi las mismas cifras de esa época”, explica Ana María Rueda, investigadora de la FIP y quien encabezó los diálogos.
Producto de las conversaciones, el grupo de expertos formuló ocho recomendaciones al gobierno de Gustavo Petro, que van desde el enfoque que debe tener la estrategia y la agenda de seguridad para implementarla, pasando por los factores ambientales y las apuestas de desarrollo, hasta los cambios que se necesitan en la gestión del Estado, el reconocimiento de las comunidades y el rol de la empresa privada, la academia y los aliados internacionales en todo este proceso.
Las sugerencias llegan en un momento clave. A mediados de diciembre Petro aceptó -en medio del Encuentro Cocalero del Catatumbo- la propuesta que desde los años 90 han hecho los campesinos cultivadores: que el Estado les permita continuar con las siembras de coca mientras van plantando un producto sustituto que comprueben que les funciona.
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Varios de los expertos que participaron en los diálogos de la FIP coincidieron en que el anuncio de la gradualidad en la sustitución de la coca, aunque supone desafíos de peso, fue apenas la primera señal concreta de que la administración Petro propone un cambio en el manejo de la política de drogas. Un anuncio en sintonía con su primer discurso ante la Asamblea General de la ONU, en septiembre, donde Petro llamó a reconocer el fracaso de la guerra contra las drogas y cambiar de estrategia.
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“Aún hay muchas dudas sobre cómo va a actuar el Gobierno en materia de drogas. Los anuncios de Petro han sido muy cortos, hay algo de desorden y contradicciones, pero se evidencia voluntad. Ahora, si no tienen un nuevo mecanismo de intervención estatal para materializar el discurso en el territorio, es difícil que se logre algo distinto”, le dijo a Colombia+20 una participante en el diálogo que ha trabajado con distintos gobiernos y pidió no ser citada.
Eso sí, para la Fundación Ideas para la Paz la posición del actual Gobierno abre una oportunidad para un cambio en la política de drogas, que vaya de la mano del desarrollo y bienestar de las comunidades y en armonía con la naturaleza.
Uno de los temas sobre los que más se profundizó en las conversaciones fue el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), la estrategia contemplada en el Acuerdo de Paz para que los campesinos cocaleros arrancaran sus matas y empezaran un proyecto productivo en el marco de la legalidad.
Aunque estaba planeado para implementarse en dos años y cinco meses, ese tiempo ya se duplicó y no se les cumplió ni siquiera al 3 % de las casi 100.000 familias inscritas, por lo que desde varios sectores (incluido el actual Gobierno) se habla de que el programa fracasó y disparó la desconfianza de los cultivadores de coca en el Estado.
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Un funcionario de la administración de Juan Manuel Santos que participó de la formulación del PNIS, y que estuvo en los diálogos de la FIP, le contó a Colombia+20 que esta estrategia -la más costosa de la historia, pues requería una inversión de casi $4 billones- se equivocó no solo en el bajo involucramiento de las comunidades, sino en enfocarse en apostarle a un enfoque familiar, en lugar de uno territorial.
Las recomendaciones
1. El foco en los territorios
De hecho, en ese sentido va la primera recomendación del grupo de expertos al Gobierno: diseñar una estrategia de transformación territorial focalizada y diferenciada por territorios que tenga en cuenta las necesidades y capacidades locales, articulando las agendas de desarrollo, ambiente y seguridad.
“Las estrategias no pueden pensarse de una única forma para todo el país porque Colombia es diversa en ecosistemas, biomas, regiones e incluso en los proyectos de vida de las familias campesinas cultivadoras de coca. Por eso hay que lograr un enfoque territorial, para una implementación diferencial que no se frene según donde sea aplicada”, comentó uno de los expertos.
2. Seguridad
La segunda sugerencia es que la agenda de seguridad tenga como propósito principal aportar a la transformación territorial, lo cual se logra con “indicadores de éxito y de gestión de las Fuerzas Militares y de la Policía que tengan como objetivo principal proteger a las comunidades”, con una política criminal disuasiva que sirva para contener la corrupción a nivel local, recuperar el control territorial y atacar el tráfico y la producción de cocaína.
3. Agenda ambiental que genere bienestar
Otro frente que hay que intervenir es la agenda ambiental, toda vez que buena parte de los cultivos de uso ilícito está en áreas protegidas, zonas de reserva forestal y áreas de territorios étnicos.
Según el grupo de expertos, la apuesta del Gobierno debe generar bienestar en las comunidades y aumentar los esfuerzos de conservación de esas zonas, para lo cual también es clave actualizar la normatividad ambiental.
“El campesino se siente estigmatizado porque lo tildan de ser el que daña, el que deforesta. Se necesita un cambio de paradigma que los vea como aliados de la conservación, en el que el Estado trabaje junto a ellos y no persiguiéndolos”, agregó una exfuncionaria del Ministerio de Ambiente y Parques Nacionales Naturales que participó en los diálogos de la FIP.
4. Enfoque de desarrollo rural
Una cuarta recomendación es que el enfoque de desarrollo en los territorios afectados por estas siembras “supere el modelo de desarrollo alternativo y de la sustitución para ser concebido desde una perspectiva amplia de desarrollo rural, superación de la pobreza y protección ambiental”.
Para lograrlo es necesario ajustar la presencia del Estado a las necesidades de cada territorio y mejorar la conectividad vial, acceso a comunicaciones y a crédito para pequeños productores, servicios públicos, servicios de justicia formal y alternativa, y de educación y salud, así como bienes públicos y ordenamiento social de la propiedad.
5. Estrategia a largo plazo
Bajo ese panorama, la quinta recomendación es asegurar que el Estado se comprometa con una estrategia de transformación a largo plazo, revisando las vigencias presupuestales tradicionales para, más bien, apostarles a hitos de períodos anuales, del cuatrienio y a largo plazo.
“Cuando se habla de un proyecto de desarrollo del país, 12 meses no son suficientes para desarrollar nada, sobre todo por razones burocráticas. Una opción es plantear una suerte de régimen de excepción a las formas de contratación o las condiciones del Estado para los proyectos de largo plazo”, explica la investigadora Rueda.
6. Menos trabas burocráticas
En esa línea, la sexta sugerencia es simplificar y robustecer la gestión del Estado para garantizar la eficacia de su gestión en los territorios.
Esto requiere el liderazgo de entidades, el trabajo interagencial, el seguimiento a avances y resultados, la aprobación de presupuestos intersectoriales, la focalización de territorios para ser intervenidos (dado que el 50 % de los cultivos de coca se concentra en solo 12 municipios) y simplificar procedimientos administrativos y burocráticos.
7. Comunidades como protagonistas
Para el éxito de estas apuestas, los expertos pusieron de relieve la importancia de reconocer a las comunidades como protagonistas de la estrategia de transformación territorial, en un modelo que supere la asistencia técnica para alcanzar uno de transferencia de capacidades. A eso se le debe sumar una estrategia contra la estigmatización de los liderazgos comunitarios, aprovechar la capacidad de regulación de las comunidades frente a los grupos armados ilegales y brindar acompañamiento y capacitación en temas como educación financiera, encadenamientos productivos y planes de negocios.
8. Darle otra mirada a la participación del sector privado y otros aliados
La última recomendación del grupo de expertos es garantizar la participación eficaz de aliados claves de empresas y gremios, la academia, organizaciones de la sociedad civil y cooperación internacional. “El sector privado, muchas veces por las dificultades de seguridad de estos territorios, restringe su participación a algunas inversiones y temas de responsabilidad social empresarial, pero lo que hay que buscar no es pedirles plata, sino garantizar una estrategia que aporte al desarrollo, con indicadores de impacto que den cuenta de las transformaciones”, dijo una de las participantes de los diálogos de la FIP.
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¿Una fórmula para el cuatrienio?
Uno de los expertos consultados por Colombia+20, que ha trabajado durante décadas con el Ejecutivo y organizaciones de cooperación internacional, aseguró que, aunque la clave para el tránsito de los cultivos de uso ilícito a las economías legales es apostarle a estrategias transformadoras y de largo plazo, sí es posible generar un modelo inicial con resultados en un periodo de cuatro años de gobierno.
“La cuestión de todo esto es saber dónde focalizar las estrategias, y la ventaja es que ya lo sabemos. La mitad de los cultivos de coca están en solo 12 de los 1.122 municipios del país, que por décadas han sido los principales productores, Se necesita una intervención con protocolos de seguridad, enfoque territorial, planeación con las comunidades, ordenamiento del territorio y un enfoque de la inversión en garantizar los bienes públicos. Si esto se aplica en esos 12 municipios, en un cuatrienio se lograría generar un efecto demostrativo para luego plantear un modelo a largo plazo que le permita a Colombia avanzar en este tema”, dijo el experto.
