El potencial de la ley de sometimiento a la justicia
Para que esta política funcione como imagina el Gobierno Nacional, el proyecto de ley requiere algunos ajustes para alcanzar los potenciales resultados esperados. En esta columna discutimos algunas facetas que requieren atención particular.
Lucas Marín Llanes
Lucía Mendoza Mora
Michael Weintraub
La Paz Total es una bandera poderosa para el gobierno del Presidente Gustavo Petro. Esta promesa junta la esperanza de superar para siempre décadas de violencia que han causado un nivel incalculable de sufrimiento humano para Colombia, que han representado un costo alto para la economía nacional y que han frustrado las vidas de millones de víctimas de la guerrilla, el paramilitarismo, el crimen organizado y el Estado. Una de las piezas centrales de esta política es el sometimiento a la justicia de grupos armados. Lograr la sujeción a la justicia ordinaria de estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto es una meta loable. Sin embargo, para que funcione como imagina el Gobierno Nacional, el proyecto de ley requiere algunos ajustes para alcanzar los potenciales resultados esperados. En este escrito discutimos algunas facetas que requieren atención particular.
Diagnóstico del crimen (des)organizado en Colombia
La Ley de Sometimiento nace de un reconocimiento de las limitaciones de la estrategia de represión y persecución para desarticular las organizaciones criminales. Compartimos el escepticismo sobre cómo, en un país como Colombia, la captura de líderes y cabecillas de algunos grupos impacta niveles de violencia de manera sostenida, dado que éstos son rápidamente reemplazados por otros miembros de la misma organización y dado la robustez de las económicas ilícitas en el país. En este sentido, es un acierto por parte del gobierno encaminar su estrategia hacia la desarticulación de las estructuras criminales que perpetúan la violencia, y no la persecución de miembros individuales.
Además: Las alertas de expansión del Clan del Golfo en medio del cese al fuego
No obstante, este énfasis en organizaciones criminales de alto impacto corre el riesgo de caer en una simplificación del panorama del crimen organizado en Colombia. Como lo indica el Artículo 2 del proyecto de ley, está dirigida hacia las organizaciones criminales con una estructura jerárquica o de red. Esta caracterización es crucial, pues de ella depende la distinción entre los individuos que recibirán tratamiento penal alternativo--como los jefes o cabecillas--y los otros miembros de menor rango, a quienes se les aplicará el principio de oportunidad. Sin embargo, estas claras estructuras jerárquicas, en las cuales los líderes comandan la obediencia y la disciplina de otros miembros, difícilmente caracterizan a muchos de los grupos criminales que ejercen violencia en los territorios colombianos. Con frecuencia estos tienen estructuras volátiles y fragmentadas, marcadas por conflictos internos y externos que determinan su funcionamiento. Estas dinámicas fluidas también determinan las relaciones de dominancia o subordinación con otros grupos aliados o enemigos, la fusión entre organizaciones o la creación de nuevos actores armados.
La Ley de Sometimiento presupone que los grupos armados son organizaciones monolíticas con una historia delincuencial que puede ser claramente atribuida a un grupo particular. Estas atribuciones fueron menos problemáticas en el caso del proceso de paz con las FARC-EP e incluso durante Justicia y Paz con los paramilitares. Pero suponer que este tipo de organización se ha mantenido en el tiempo puede ser un error. En realidad, el carácter desorganizado de los grupos criminales contemporáneos dificulta la identificación misma de los integrantes de cada organización, así como la atribución de responsabilidad por sus acciones. Si hablamos de individuos cuyas afiliaciones a organizaciones criminales cambian constantemente, ¿cómo es posible definir a qué grupo se le adjudica el hecho delictivo?
El carácter desorganizado de estas agrupaciones tiene implicaciones incluso más profundas sobre la capacidad de los líderes de ofrecer garantías creíbles sobre la desarticulación del grupo armado y la no reincidencia de sus integrantes. Dado que la autoridad de los cabecillas está sujeta a desafíos constantes y las jerarquías pueden cambiar rápidamente, es difícil pensar que los líderes comanden un nivel de lealtad y disciplina tal que los mandos bajos y medios se comprometan a no delinquir en esa ni en ninguna otra agrupación. De hecho, en la historia reciente de Colombia, abundan casos de individuos que han acumulado un gran capital criminal que facilita su reclutamiento sucesivo por distintas organizaciones delictivas. El ejemplo más evidente es alias Otoniel del Clan del Golfo. Al ignorar estos desafíos, la Ley de Sometimiento podría quedarse corta en su propósito de desarticular estructuras criminales y debilitar focos de violencia regional. En cambio, podría simplemente desplazar esta mano de obra criminal hacia nuevas agrupaciones, como ha sido el caso en los últimos años.
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Incentivos de corto y largo plazo
Los incentivos que ofrece el proyecto de ley a los integrantes de los grupos armados para acogerse a los beneficios de la ley no son siempre claros, particularmente para las personas que no son mandos medios ni cabecillas en las organizaciones criminales. Parte de la teoría clásica del comportamiento criminal se fundamenta en el riesgo asociado a estas actividades que puede resultar en retornos económicos elevados. Sin embargo, las personas que todavía no han percibido esos retornos pueden carecer de incentivos para vincularse al proceso de sometimiento. Por ejemplo, el Artículo 43 del proyecto de ley menciona que los beneficiarios de esta ley podrán mantener máximo el 6% de los recursos que sean inventariados en el proceso de sometimiento. Por lo tanto, incluso para los líderes de las organizaciones que se acojan a estos beneficios, es posible que tampoco haya incentivos suficientes porque el tope estipulado por esta regulación puede ser insuficiente para que se mantengan en actividades legales. Si bien el proyecto de ley considera reducción de penas--entre 6 y 8 años para cabecillas y principio de oportunidad para el resto de miembros de la organización criminal--es posible que estos sean insuficientes para garantizar el acogimiento de los miembros de estas estructuras a los beneficios de la ley. Como ya se ha visto en otros procesos de sometimiento en Colombia, por ejemplo el de los Carteles de Cali y del Norte del Valle, hubo miembros de esa última organización que no se vincularon al proceso por la ausencia de incentivos suficientemente atractivos teniendo en cuenta que su carrera delictiva no había llegado al auge en ese momento.
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Adicionalmente, existen elementos del proyecto de ley que no son claros sobre el marco jurídico para garantizar la no repetición y la no reincidencia. El Artículo 6 sugiere que la suscripción de las actas individuales tendrá un plazo de 2 años, prorrogable por 1 año, y los delitos cobijados bajo estos beneficios serán los cometidos antes de la firma del acta. Por lo tanto, una interpretación de este artículo es que personas que cometan delitos mientras se realizan las actas individuales, en un rango posible de 2 años (prorrogable por 1 año adicional), podrían tener acceso a los beneficios sugeridos por la ley. En nuestra opinión, este artículo debe establecer una fecha límite, como la entrada en vigencia de la ley o el 31 de diciembre del 2022, en la comisión de delitos que se pueden incluir en el proceso de sometimiento para evitar incentivos perversos.
Adicionalmente, no es claro si los beneficios penales están condicionados al cumplimiento de las obligaciones colectivas de las estructuras armadas. En ese sentido, la ley debería definir el desmantelamiento o a partir de cuántos reincidentes de un grupo armado se considera que no se cumplió con el desmantelamiento del grupo. Por último, si bien es deseable incluir a las personas privadas de la libertad en este proceso que se reglamenta a través del Artículo 17, no son claras las obligaciones de no reincidencia: en este Artículo se mencionan únicamente las obligaciones colectivas de los grupos haciendo referencia al Artículo 10, pero no se incluyen las obligaciones individuales consignadas en el Artículo 12. Por estas razones, los incentivos que crea este proyecto de ley no garantizan la no reincidencia y la no repetición, pero es posible acercarse a los potenciales impactos positivos con los ajustes propuestos.
Sostenibilidad en el tiempo
Otro aspecto que debe ser claro con la Ley de Sometimiento es su objetivo. Una opción que es bastante loable es el desescalamiento del conflicto y de la violencia que enfrentan muchas comunidades del país. Garantizar una tregua parcial entre grupos armados y la estabilización en las condiciones de seguridad en zonas marginadas puede ser uno de los objetivos del Gobierno. Sin embargo, como los anteriores procesos de sometimiento que se han adelantado en Colombia, no será sostenible ni se podrá garantizar la no repetición hasta superar el enfoque prohibicionista del control de la cocaína. En el proyecto de ley no se hace referencia a soluciones sostenibles ni estructurales a la vinculación a las organizaciones criminales. En la literatura académica se ha mostrado que los jóvenes se involucran a estas actividades por los contextos de vulnerabilidad, en los cuales las economías ilícitas son la única alternativa para lograr la supervivencia, así como las expectativas por mayores ingresos en el futuro. Por lo tanto, para los miembros de estas organizaciones y sus cabecillas es probable que no existan incentivos suficientes para desvincularse sostenidamente de estas estructuras mientras la rentabilidad de la cocaína sea superior a la de actividades legales y mientras no haya oportunidades para jóvenes en zonas marginalizadas.
El Gobierno Nacional ha concretado sus propuestas de reforma a la política de drogas y su enfoque menos prohibicionista pretende regular el uso adulto del cannabis, la hoja de coca y reducir las estrategias de erradicación forzada. En ese sentido, existen posibles efectos de estos cambios en las condiciones de seguridad a través de la liberación de recursos policiales y judiciales. Sin embargo, el nuevo enfoque mantendrá la prohibición de la cocaína. Mientras ese sea el enfoque que se mantenga en la política de drogas de Colombia, los incentivos para operar en el mercado de la cocaína se mantendrán y ningún beneficio penal podrá competir contra los de esta economía. Por lo tanto, como hemos insistido desde el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED), es necesario que los procesos asociados con la Paz Total se articulen estratégicamente con la reforma a la política de drogas. Por ejemplo, el Gobierno pretende someter o negociar con grupos armados con control en zonas afectadas por cultivos de coca. Por ende, es fundamental diseñar una ruta con información de la Fuerza Pública para vincular a los hogares cultivadores a una política de transformación territorial sin aumentar el riesgo de las comunidades y sus líderes. De lo contrario, la prohibición de la cocaína limitará el alcance de esta apuesta del Gobierno o, peor aún, el aumento de la gobernanza de organizaciones criminales puede impedir la implementación del nuevo enfoque de la política de drogas.
La Paz Total es una bandera poderosa para el gobierno del Presidente Gustavo Petro. Esta promesa junta la esperanza de superar para siempre décadas de violencia que han causado un nivel incalculable de sufrimiento humano para Colombia, que han representado un costo alto para la economía nacional y que han frustrado las vidas de millones de víctimas de la guerrilla, el paramilitarismo, el crimen organizado y el Estado. Una de las piezas centrales de esta política es el sometimiento a la justicia de grupos armados. Lograr la sujeción a la justicia ordinaria de estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto es una meta loable. Sin embargo, para que funcione como imagina el Gobierno Nacional, el proyecto de ley requiere algunos ajustes para alcanzar los potenciales resultados esperados. En este escrito discutimos algunas facetas que requieren atención particular.
Diagnóstico del crimen (des)organizado en Colombia
La Ley de Sometimiento nace de un reconocimiento de las limitaciones de la estrategia de represión y persecución para desarticular las organizaciones criminales. Compartimos el escepticismo sobre cómo, en un país como Colombia, la captura de líderes y cabecillas de algunos grupos impacta niveles de violencia de manera sostenida, dado que éstos son rápidamente reemplazados por otros miembros de la misma organización y dado la robustez de las económicas ilícitas en el país. En este sentido, es un acierto por parte del gobierno encaminar su estrategia hacia la desarticulación de las estructuras criminales que perpetúan la violencia, y no la persecución de miembros individuales.
Además: Las alertas de expansión del Clan del Golfo en medio del cese al fuego
No obstante, este énfasis en organizaciones criminales de alto impacto corre el riesgo de caer en una simplificación del panorama del crimen organizado en Colombia. Como lo indica el Artículo 2 del proyecto de ley, está dirigida hacia las organizaciones criminales con una estructura jerárquica o de red. Esta caracterización es crucial, pues de ella depende la distinción entre los individuos que recibirán tratamiento penal alternativo--como los jefes o cabecillas--y los otros miembros de menor rango, a quienes se les aplicará el principio de oportunidad. Sin embargo, estas claras estructuras jerárquicas, en las cuales los líderes comandan la obediencia y la disciplina de otros miembros, difícilmente caracterizan a muchos de los grupos criminales que ejercen violencia en los territorios colombianos. Con frecuencia estos tienen estructuras volátiles y fragmentadas, marcadas por conflictos internos y externos que determinan su funcionamiento. Estas dinámicas fluidas también determinan las relaciones de dominancia o subordinación con otros grupos aliados o enemigos, la fusión entre organizaciones o la creación de nuevos actores armados.
La Ley de Sometimiento presupone que los grupos armados son organizaciones monolíticas con una historia delincuencial que puede ser claramente atribuida a un grupo particular. Estas atribuciones fueron menos problemáticas en el caso del proceso de paz con las FARC-EP e incluso durante Justicia y Paz con los paramilitares. Pero suponer que este tipo de organización se ha mantenido en el tiempo puede ser un error. En realidad, el carácter desorganizado de los grupos criminales contemporáneos dificulta la identificación misma de los integrantes de cada organización, así como la atribución de responsabilidad por sus acciones. Si hablamos de individuos cuyas afiliaciones a organizaciones criminales cambian constantemente, ¿cómo es posible definir a qué grupo se le adjudica el hecho delictivo?
El carácter desorganizado de estas agrupaciones tiene implicaciones incluso más profundas sobre la capacidad de los líderes de ofrecer garantías creíbles sobre la desarticulación del grupo armado y la no reincidencia de sus integrantes. Dado que la autoridad de los cabecillas está sujeta a desafíos constantes y las jerarquías pueden cambiar rápidamente, es difícil pensar que los líderes comanden un nivel de lealtad y disciplina tal que los mandos bajos y medios se comprometan a no delinquir en esa ni en ninguna otra agrupación. De hecho, en la historia reciente de Colombia, abundan casos de individuos que han acumulado un gran capital criminal que facilita su reclutamiento sucesivo por distintas organizaciones delictivas. El ejemplo más evidente es alias Otoniel del Clan del Golfo. Al ignorar estos desafíos, la Ley de Sometimiento podría quedarse corta en su propósito de desarticular estructuras criminales y debilitar focos de violencia regional. En cambio, podría simplemente desplazar esta mano de obra criminal hacia nuevas agrupaciones, como ha sido el caso en los últimos años.
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Incentivos de corto y largo plazo
Los incentivos que ofrece el proyecto de ley a los integrantes de los grupos armados para acogerse a los beneficios de la ley no son siempre claros, particularmente para las personas que no son mandos medios ni cabecillas en las organizaciones criminales. Parte de la teoría clásica del comportamiento criminal se fundamenta en el riesgo asociado a estas actividades que puede resultar en retornos económicos elevados. Sin embargo, las personas que todavía no han percibido esos retornos pueden carecer de incentivos para vincularse al proceso de sometimiento. Por ejemplo, el Artículo 43 del proyecto de ley menciona que los beneficiarios de esta ley podrán mantener máximo el 6% de los recursos que sean inventariados en el proceso de sometimiento. Por lo tanto, incluso para los líderes de las organizaciones que se acojan a estos beneficios, es posible que tampoco haya incentivos suficientes porque el tope estipulado por esta regulación puede ser insuficiente para que se mantengan en actividades legales. Si bien el proyecto de ley considera reducción de penas--entre 6 y 8 años para cabecillas y principio de oportunidad para el resto de miembros de la organización criminal--es posible que estos sean insuficientes para garantizar el acogimiento de los miembros de estas estructuras a los beneficios de la ley. Como ya se ha visto en otros procesos de sometimiento en Colombia, por ejemplo el de los Carteles de Cali y del Norte del Valle, hubo miembros de esa última organización que no se vincularon al proceso por la ausencia de incentivos suficientemente atractivos teniendo en cuenta que su carrera delictiva no había llegado al auge en ese momento.
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Adicionalmente, existen elementos del proyecto de ley que no son claros sobre el marco jurídico para garantizar la no repetición y la no reincidencia. El Artículo 6 sugiere que la suscripción de las actas individuales tendrá un plazo de 2 años, prorrogable por 1 año, y los delitos cobijados bajo estos beneficios serán los cometidos antes de la firma del acta. Por lo tanto, una interpretación de este artículo es que personas que cometan delitos mientras se realizan las actas individuales, en un rango posible de 2 años (prorrogable por 1 año adicional), podrían tener acceso a los beneficios sugeridos por la ley. En nuestra opinión, este artículo debe establecer una fecha límite, como la entrada en vigencia de la ley o el 31 de diciembre del 2022, en la comisión de delitos que se pueden incluir en el proceso de sometimiento para evitar incentivos perversos.
Adicionalmente, no es claro si los beneficios penales están condicionados al cumplimiento de las obligaciones colectivas de las estructuras armadas. En ese sentido, la ley debería definir el desmantelamiento o a partir de cuántos reincidentes de un grupo armado se considera que no se cumplió con el desmantelamiento del grupo. Por último, si bien es deseable incluir a las personas privadas de la libertad en este proceso que se reglamenta a través del Artículo 17, no son claras las obligaciones de no reincidencia: en este Artículo se mencionan únicamente las obligaciones colectivas de los grupos haciendo referencia al Artículo 10, pero no se incluyen las obligaciones individuales consignadas en el Artículo 12. Por estas razones, los incentivos que crea este proyecto de ley no garantizan la no reincidencia y la no repetición, pero es posible acercarse a los potenciales impactos positivos con los ajustes propuestos.
Sostenibilidad en el tiempo
Otro aspecto que debe ser claro con la Ley de Sometimiento es su objetivo. Una opción que es bastante loable es el desescalamiento del conflicto y de la violencia que enfrentan muchas comunidades del país. Garantizar una tregua parcial entre grupos armados y la estabilización en las condiciones de seguridad en zonas marginadas puede ser uno de los objetivos del Gobierno. Sin embargo, como los anteriores procesos de sometimiento que se han adelantado en Colombia, no será sostenible ni se podrá garantizar la no repetición hasta superar el enfoque prohibicionista del control de la cocaína. En el proyecto de ley no se hace referencia a soluciones sostenibles ni estructurales a la vinculación a las organizaciones criminales. En la literatura académica se ha mostrado que los jóvenes se involucran a estas actividades por los contextos de vulnerabilidad, en los cuales las economías ilícitas son la única alternativa para lograr la supervivencia, así como las expectativas por mayores ingresos en el futuro. Por lo tanto, para los miembros de estas organizaciones y sus cabecillas es probable que no existan incentivos suficientes para desvincularse sostenidamente de estas estructuras mientras la rentabilidad de la cocaína sea superior a la de actividades legales y mientras no haya oportunidades para jóvenes en zonas marginalizadas.
El Gobierno Nacional ha concretado sus propuestas de reforma a la política de drogas y su enfoque menos prohibicionista pretende regular el uso adulto del cannabis, la hoja de coca y reducir las estrategias de erradicación forzada. En ese sentido, existen posibles efectos de estos cambios en las condiciones de seguridad a través de la liberación de recursos policiales y judiciales. Sin embargo, el nuevo enfoque mantendrá la prohibición de la cocaína. Mientras ese sea el enfoque que se mantenga en la política de drogas de Colombia, los incentivos para operar en el mercado de la cocaína se mantendrán y ningún beneficio penal podrá competir contra los de esta economía. Por lo tanto, como hemos insistido desde el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED), es necesario que los procesos asociados con la Paz Total se articulen estratégicamente con la reforma a la política de drogas. Por ejemplo, el Gobierno pretende someter o negociar con grupos armados con control en zonas afectadas por cultivos de coca. Por ende, es fundamental diseñar una ruta con información de la Fuerza Pública para vincular a los hogares cultivadores a una política de transformación territorial sin aumentar el riesgo de las comunidades y sus líderes. De lo contrario, la prohibición de la cocaína limitará el alcance de esta apuesta del Gobierno o, peor aún, el aumento de la gobernanza de organizaciones criminales puede impedir la implementación del nuevo enfoque de la política de drogas.