La viabilidad de los ocho puntos que plantea Petro para acelerar el Acuerdo de Paz
Aunque el primer obstáculo es lograr la luz verde del Congreso para el fast track que propuso Petro, los temas que mencionó ante la ONU despiertan dudas jurídicas y procedimentales. ¿Qué dicen los expertos sobre la iniciativa?
Cindy A. Morales Castillo
Julián Ríos Monroy
María Alejandra Medina
A menos de un mes de cumplir su segundo año de mandato, el 7 de agosto, el presidente Gustavo Petro quiere concretar los cambios (y promesas) que se había impuesto como candidato, entre ellas la de acelerar la implementación del Acuerdo de Paz, y esta semana asistió al Consejo de Seguridad de la ONU en Nueva York para zanjar la situación y, al fin, concretar en ocho puntos parte de sus planes.
Su apuesta ha tenido varios nombres: constituyente, poder constituyente o acuerdo nacional, pero el jueves en su visita ante ese organismo anunció que se decidiría por un viejo conocido (y para algunos) impopular concepto: el fast track.
El mecanismo, usado en 2016, tiene un tortuoso camino para Petro, que hoy no tiene mayoría en el Congreso y, además, varios expertos afirman que los ocho puntos delineados por el mandatario tampoco harían un cambio significativo en la ejecución del Acuerdo de Paz.
El fast track, por ejemplo, le permitió al gobierno de Juan Manuel Santos apresurar el inicio de la ejecución del pacto con las extintas FARC, pero tuvo en su momento sus detractores y todo indica que el panorama será aún más sombrío para Petro.
“Empecemos por decir que si el presidente habla de fast track debe hacer un nuevo acto legislativo, distinto al de 2016, porque ese tenía una temporalidad y en eso se le puede ir año y medio, con un Congreso que no le es favorable. Pero, además, de los ocho puntos que mencionó no hay ninguno que sea realmente un compromiso expreso del Acuerdo de Paz y muchos de ellos podría sacarlos adelante sin necesidad de usar ese mecanismo”, explica a Colombia+20 Carolina Varela, coordinadora del proyecto Del Capitolio Al Territorio de la Fundación Ideas para la Paz (FIP), que hace control político y de seguimiento al Congreso para mostrar cómo y cuánto se ha cumplido de ese pacto.
Lea también: Con propuesta de “fast track”, Petro le pidió respaldo a la ONU para acelerar el Acuerdo de Paz
Además, los alcances hoy quizás serían más cortos que en 2016 porque la Corte Constitucional fue altamente restrictiva cuando dio esas facultades especiales que le otorgó al entonces presidente Santos y al Congreso. Altas fuentes del Gobierno le dijeron a este diario que ya se está trabajando en el proyecto que se presentará para ello, pero que primero se convocaría al “pacto nacional” que Petro ha insistido que está consignado en el Acuerdo de Paz.
La propuesta del jefe de Estado incluye, además, ampliar a siete años de la implementación del pacto de La Habana. Este punto se torna difuso por varios motivos. El primero es que, si bien existen periodos establecidos para varias instancias consignadas en el acuerdo, no es que en sí el mismo tenga una vigencia. Por ejemplo, la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) tiene un periodo de funcionamiento de 15 años, prorrogables por cinco más, la Unidad de Búsqueda de Personas Dadas por Desaparecidas tiene 20 años, y los PDET (Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial) 15 años.
De llegarse a establecer una “ampliación”, las entidades con fechas determinadas también tendrían que tener modificaciones a niveles legislativos e incluso constitucionales. “No sé si haya tiempo para eso y más, si ese tiempo no se puede invertir en apresurar la implementación”, explica Varela.
Los otros puntos del plan de Petro -que es distinto al plan de choque que según trascendió esta semana construirán en conjunto con los firmantes de paz- son sobre obtención y distribución de recursos: la modificación de las normas de las vigencias futuras y el plan fiscal de mediano plazo, una medida que ya ha defendido para impulsar la financiación, la inclusión territorial; y el Cambio en la distribución del Sistema General de Participaciones.
Para Varela, estas dos propuestas serían las únicas que podrían generar alguna incidencia en el evidente rezago que tiene el Acuerdo de Paz. “Esas dos ideas podrían generar algunos cambios más por la distribución de recursos y porque lleguen a donde deban llegar, pero esos transformaciones no significan necesariamente una aceleración en la implementación y creo que políticamente tampoco tienen futuro”, explica.
Y agrega que, aun así, una distribución del Sistema General de Participaciones -qué palabras más, palabras menos son las regalías que llegan a departamentos, municipios y demás- solo para las regiones PDET sería motivo de discordia en las regiones que no cuenten con esas zonas. “Sigo creyendo que el problema sigue siendo de capacidades más que de un ajuste normativo. Incluso con el tema de los recursos. Ayer el presidente pidió más plata, pero la ejecución de la que tenemos es muy baja. Si quiere acelerar, que ejecute eso”, afirma.
Le puede interesar: “Hago cuentas y estamos ahorcados, ¿Cómo financio el Acuerdo de Paz?”: Petro a ONU
Los puntos tres y cuatro del plan de Petro versan sobre las economías de uso ilícito. En el primero se pide la excarcelación del campesinado producto de coca y en el otro, la “optimización y nuevas inversiones forzosas de cara a la sustitución productiva de economías ilícitas”.
Eduardo Díaz, exdirector del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) en la presidencia de Santos, va casi en la misma línea de Varela y afirma que hay un problema de “procrastinación” en el Gobierno de Petro.
Durante 2023, en medio de la mayor crisis que han sufrido en décadas las familias que cultivan coca, el gobierno de Gustavo Petro solo ejecutó el 5,8 % ($44.669 millones) de los $768.900 millones que le fueron asignados a la implementación del PNIS, una estrategia diseñada en el Acuerdo de Paz con las extintas FARC para que los campesinos reemplacen las siembras de coca por productos legales.
Las cifras se desprenden de una debate de control político al ahora exdirector de esa entidad Felipe Tascón, quien le dijo a este diario que las demoras en la implementación del programa son resultado de una reestructuración para garantizar “que los recursos dejen de quedarse en manos de los contratistas”.
“El presidente Petro necesita hacer sus trabajo con urgencia porque lo que ha hecho es procrastinar y echar la mirada hacia atrás. Ya van cuatro años de Duque perdidos, pero dos más de Petro lentos. Si se quiere acelerar, para eso no se necesita un acto legislativo de esa dimensión. Ejecutar. Es ejecutar”, explica Díaz.
Compra exprés de tierras, entre los puntos
Otro de los temas gruesos que planteó el presidente Gustavo Petro en su intervención ante el Consejo de Seguridad de la ONU está relacionado con la Reforma Rural Integral, el primer punto del Acuerdo de 2016, que es también el más rezagado de todos.
Según dijo el mandatario, en su propuesta de ‘fast track’ buscará una “modificación de las normas actuales para la compra administrativa exprés de la tierra”, que incluya cambios en el funcionamiento de la Agencia Nacional de Tierras (ANT).
Para Carlos Duarte, profesor de la Universidad Javeriana de Cali, aún falta conocer de fondo el planteamiento de Petro, pero bajo una primera observación abriría tres posibilidades. La primera, que sería la más compleja, es que el Ejecutivo trate de revivir su propuesta de “expropiación exprés”, que alcanzó a ser incluida en el Plan Nacional de Desarrollo en mayo de 2023, pero, ante la polémica que despertó, fue retirada incluso antes de ser debatida por el Congreso. “Es una propuesta innecesaria porque la expropiación ya existe como mecanismo legal, por eso lo más lógico sería no insistir en eso, sino buscar mecanismos más rápidos para la compra y entrega de tierras”, asegura el experto. Las otras dos opciones están relacionadas como hacerle ajustes técnicos a los procesos de compra actuales y con modificar la estructura de la ANT.
En contexto: Petro en ONU: los mensajes clave de su plan de choque para acelerar Acuerdo de Paz
Esa última idea podría tener eco, especialmente si se considera que la entidad no ha logrado ser eficiente en sus funciones y, pese a tener una misión que requiere perfiles técnicos, ha sido usada como fortín de cuotas burocráticas que dificultan el avance de la reforma rural.
Además de esto, Petro habló de crear una “figura de conversión de la concesión hereditaria y familiar en las zonas selváticas” de la Ley Segunda de 1959, norma que regula las Zonas de Reserva Forestal. De acuerdo con Duarte, lo que plantea el jefe de Estado está relacionado con los rezagos históricos en el proceso de formalización de estas zonas, donde no puede haber propiedad para las comunidades campesinas, sino solo para las étnicas.
Aunque Petro plantea una especie de concesión a perpetuidad, el experto dice que lo mejor sería una entrega de títulos con restricciones en su uso que garanticen la conservación de los recursos naturales. “El peor escenario es el actual, porque no hay títulos ni responsabilidades. Lo mejor sería formalizar y que los propietarios se hagan responsables, siempre y cuando haya vigilancia ecológica”, dice el profesor.
Estos ocho puntos se unen al plan de choque que quiere hacer el Gobierno y a otra serie de medidas para impulsar el Acuerdo de Paz, especialmente a escala internacional, un escenario del que Petro espera un guiño porque, a punto de cumplir su tercer año al frente del Gobierno, la gasolina empieza a agotarse.
*Con contribución de María Alejandra Medina, enviada especial a Nueva York
✉️ Si le interesan los temas de paz, conflicto y derechos humanos o tiene información que quiera compartirnos, puede escribirnos a: cmorales@elespectador.com; jrios@elespectador.com; pmesa@elespectador.com o aosorio@elespectador.com.
A menos de un mes de cumplir su segundo año de mandato, el 7 de agosto, el presidente Gustavo Petro quiere concretar los cambios (y promesas) que se había impuesto como candidato, entre ellas la de acelerar la implementación del Acuerdo de Paz, y esta semana asistió al Consejo de Seguridad de la ONU en Nueva York para zanjar la situación y, al fin, concretar en ocho puntos parte de sus planes.
Su apuesta ha tenido varios nombres: constituyente, poder constituyente o acuerdo nacional, pero el jueves en su visita ante ese organismo anunció que se decidiría por un viejo conocido (y para algunos) impopular concepto: el fast track.
El mecanismo, usado en 2016, tiene un tortuoso camino para Petro, que hoy no tiene mayoría en el Congreso y, además, varios expertos afirman que los ocho puntos delineados por el mandatario tampoco harían un cambio significativo en la ejecución del Acuerdo de Paz.
El fast track, por ejemplo, le permitió al gobierno de Juan Manuel Santos apresurar el inicio de la ejecución del pacto con las extintas FARC, pero tuvo en su momento sus detractores y todo indica que el panorama será aún más sombrío para Petro.
“Empecemos por decir que si el presidente habla de fast track debe hacer un nuevo acto legislativo, distinto al de 2016, porque ese tenía una temporalidad y en eso se le puede ir año y medio, con un Congreso que no le es favorable. Pero, además, de los ocho puntos que mencionó no hay ninguno que sea realmente un compromiso expreso del Acuerdo de Paz y muchos de ellos podría sacarlos adelante sin necesidad de usar ese mecanismo”, explica a Colombia+20 Carolina Varela, coordinadora del proyecto Del Capitolio Al Territorio de la Fundación Ideas para la Paz (FIP), que hace control político y de seguimiento al Congreso para mostrar cómo y cuánto se ha cumplido de ese pacto.
Lea también: Con propuesta de “fast track”, Petro le pidió respaldo a la ONU para acelerar el Acuerdo de Paz
Además, los alcances hoy quizás serían más cortos que en 2016 porque la Corte Constitucional fue altamente restrictiva cuando dio esas facultades especiales que le otorgó al entonces presidente Santos y al Congreso. Altas fuentes del Gobierno le dijeron a este diario que ya se está trabajando en el proyecto que se presentará para ello, pero que primero se convocaría al “pacto nacional” que Petro ha insistido que está consignado en el Acuerdo de Paz.
La propuesta del jefe de Estado incluye, además, ampliar a siete años de la implementación del pacto de La Habana. Este punto se torna difuso por varios motivos. El primero es que, si bien existen periodos establecidos para varias instancias consignadas en el acuerdo, no es que en sí el mismo tenga una vigencia. Por ejemplo, la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) tiene un periodo de funcionamiento de 15 años, prorrogables por cinco más, la Unidad de Búsqueda de Personas Dadas por Desaparecidas tiene 20 años, y los PDET (Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial) 15 años.
De llegarse a establecer una “ampliación”, las entidades con fechas determinadas también tendrían que tener modificaciones a niveles legislativos e incluso constitucionales. “No sé si haya tiempo para eso y más, si ese tiempo no se puede invertir en apresurar la implementación”, explica Varela.
Los otros puntos del plan de Petro -que es distinto al plan de choque que según trascendió esta semana construirán en conjunto con los firmantes de paz- son sobre obtención y distribución de recursos: la modificación de las normas de las vigencias futuras y el plan fiscal de mediano plazo, una medida que ya ha defendido para impulsar la financiación, la inclusión territorial; y el Cambio en la distribución del Sistema General de Participaciones.
Para Varela, estas dos propuestas serían las únicas que podrían generar alguna incidencia en el evidente rezago que tiene el Acuerdo de Paz. “Esas dos ideas podrían generar algunos cambios más por la distribución de recursos y porque lleguen a donde deban llegar, pero esos transformaciones no significan necesariamente una aceleración en la implementación y creo que políticamente tampoco tienen futuro”, explica.
Y agrega que, aun así, una distribución del Sistema General de Participaciones -qué palabras más, palabras menos son las regalías que llegan a departamentos, municipios y demás- solo para las regiones PDET sería motivo de discordia en las regiones que no cuenten con esas zonas. “Sigo creyendo que el problema sigue siendo de capacidades más que de un ajuste normativo. Incluso con el tema de los recursos. Ayer el presidente pidió más plata, pero la ejecución de la que tenemos es muy baja. Si quiere acelerar, que ejecute eso”, afirma.
Le puede interesar: “Hago cuentas y estamos ahorcados, ¿Cómo financio el Acuerdo de Paz?”: Petro a ONU
Los puntos tres y cuatro del plan de Petro versan sobre las economías de uso ilícito. En el primero se pide la excarcelación del campesinado producto de coca y en el otro, la “optimización y nuevas inversiones forzosas de cara a la sustitución productiva de economías ilícitas”.
Eduardo Díaz, exdirector del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) en la presidencia de Santos, va casi en la misma línea de Varela y afirma que hay un problema de “procrastinación” en el Gobierno de Petro.
Durante 2023, en medio de la mayor crisis que han sufrido en décadas las familias que cultivan coca, el gobierno de Gustavo Petro solo ejecutó el 5,8 % ($44.669 millones) de los $768.900 millones que le fueron asignados a la implementación del PNIS, una estrategia diseñada en el Acuerdo de Paz con las extintas FARC para que los campesinos reemplacen las siembras de coca por productos legales.
Las cifras se desprenden de una debate de control político al ahora exdirector de esa entidad Felipe Tascón, quien le dijo a este diario que las demoras en la implementación del programa son resultado de una reestructuración para garantizar “que los recursos dejen de quedarse en manos de los contratistas”.
“El presidente Petro necesita hacer sus trabajo con urgencia porque lo que ha hecho es procrastinar y echar la mirada hacia atrás. Ya van cuatro años de Duque perdidos, pero dos más de Petro lentos. Si se quiere acelerar, para eso no se necesita un acto legislativo de esa dimensión. Ejecutar. Es ejecutar”, explica Díaz.
Compra exprés de tierras, entre los puntos
Otro de los temas gruesos que planteó el presidente Gustavo Petro en su intervención ante el Consejo de Seguridad de la ONU está relacionado con la Reforma Rural Integral, el primer punto del Acuerdo de 2016, que es también el más rezagado de todos.
Según dijo el mandatario, en su propuesta de ‘fast track’ buscará una “modificación de las normas actuales para la compra administrativa exprés de la tierra”, que incluya cambios en el funcionamiento de la Agencia Nacional de Tierras (ANT).
Para Carlos Duarte, profesor de la Universidad Javeriana de Cali, aún falta conocer de fondo el planteamiento de Petro, pero bajo una primera observación abriría tres posibilidades. La primera, que sería la más compleja, es que el Ejecutivo trate de revivir su propuesta de “expropiación exprés”, que alcanzó a ser incluida en el Plan Nacional de Desarrollo en mayo de 2023, pero, ante la polémica que despertó, fue retirada incluso antes de ser debatida por el Congreso. “Es una propuesta innecesaria porque la expropiación ya existe como mecanismo legal, por eso lo más lógico sería no insistir en eso, sino buscar mecanismos más rápidos para la compra y entrega de tierras”, asegura el experto. Las otras dos opciones están relacionadas como hacerle ajustes técnicos a los procesos de compra actuales y con modificar la estructura de la ANT.
En contexto: Petro en ONU: los mensajes clave de su plan de choque para acelerar Acuerdo de Paz
Esa última idea podría tener eco, especialmente si se considera que la entidad no ha logrado ser eficiente en sus funciones y, pese a tener una misión que requiere perfiles técnicos, ha sido usada como fortín de cuotas burocráticas que dificultan el avance de la reforma rural.
Además de esto, Petro habló de crear una “figura de conversión de la concesión hereditaria y familiar en las zonas selváticas” de la Ley Segunda de 1959, norma que regula las Zonas de Reserva Forestal. De acuerdo con Duarte, lo que plantea el jefe de Estado está relacionado con los rezagos históricos en el proceso de formalización de estas zonas, donde no puede haber propiedad para las comunidades campesinas, sino solo para las étnicas.
Aunque Petro plantea una especie de concesión a perpetuidad, el experto dice que lo mejor sería una entrega de títulos con restricciones en su uso que garanticen la conservación de los recursos naturales. “El peor escenario es el actual, porque no hay títulos ni responsabilidades. Lo mejor sería formalizar y que los propietarios se hagan responsables, siempre y cuando haya vigilancia ecológica”, dice el profesor.
Estos ocho puntos se unen al plan de choque que quiere hacer el Gobierno y a otra serie de medidas para impulsar el Acuerdo de Paz, especialmente a escala internacional, un escenario del que Petro espera un guiño porque, a punto de cumplir su tercer año al frente del Gobierno, la gasolina empieza a agotarse.
*Con contribución de María Alejandra Medina, enviada especial a Nueva York
✉️ Si le interesan los temas de paz, conflicto y derechos humanos o tiene información que quiera compartirnos, puede escribirnos a: cmorales@elespectador.com; jrios@elespectador.com; pmesa@elespectador.com o aosorio@elespectador.com.