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El 10 de diciembre de 2021, las principales cabezas del Gobierno Nacional en materia de paz, presididas por el consejero para la estabilización Emilio Archila, llegaron a Unguía, en Chocó, para entregar un balance de la implementación de la política de Paz con Legalidad en el territorio. Andrés Castro, director de la Unidad de Restitución de Tierras (URT), dijo que el Gobierno estaba avanzando a pasos agigantados en materia de restitución y que, por ejemplo, en el caso del resguardo indígena de Arquía, del pueblo tule, que tiene sentencia a su favor desde 2018, el cumplimiento de esas órdenes superaba el 80%.
Sin embargo, el Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep) publicó este viernes un informe que contradice las cifras del Gobierno. Ese centro estudió no solo el caso del resguardo de Arquía, sino también los otros tres resguardos –Eyákera, Cuti y Tanela– que ya tienen sentencia de restitución en Unguía. El documento también evaluó qué tanto se han cumplido las órdenes que dieron los jueces en esos fallos, que se dieron en 2016 y 2018.
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Según su investigación, los porcentajes de cumplimiento a las órdenes de los jueces en las cuatro sentencias no superan el 37%. Por ejemplo, la del resguardo de Arquía, que para el Gobierno va en 80%, reporta un cumplimiento del 37%, dice el informe. Lo sigue el fallo del territorio Eyákera, con 36% de cumplimiento; la de Tanela, con 35%; y la de Cuti, con 33%.
En esas cuatro sentencias, los jueces emitieron al menos 80 órdenes a 35 entidades nacionales, departamentales y municipales. En ellas, además de ordenar evidentemente el retorno de las familias a sus territorios, se ordenaba, por ejemplo, ejecutar actividades del plan de manejo ambiental para controlar y eliminar cultivos de uso ilícito, un plan de restauración y manejo sostenible del ecosistema forestal e incluso suspender el trámite de solicitudes de títulos o concesiones mineras en curso que se traslapen con los territorios de los resguardos, hasta que se llevara a cabo la consulta previa.
En materia de proyectos productivos, los jueces ordenaban, por ejemplo, un plan de siembra de policultivos y sistemas mixtos o cursos de formación agropecuaria con el SENA. A eso se le sumaban las delimitaciones del territorio del resguardo, las labores cartográficas y catastrales o los estudios de riesgo a la comunidad y sus líderes.
Principalmente, las órdenes que menos se han cumplido son las referentes a proyectos productivos y seguridad alimentaria, medio ambiente y minería; y garantías para el acceso y formalización del territorio. De hecho, de las 35 entidades que tienen órdenes de los jueces, las que menos han cumplido son las que tienen que ver con esos temas: el Ministerio de Agricultura, la Fuerza Pública, la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó (Codechocó), la Fiscalía y el Ministerio de Defensa.
Julián Salazar Gallego es abogado investigador del Cinep y el autor del informe que evaluó el cumplimiento a las sentencias. En entrevista con Colombia+20, explica por qué no se están cumpliendo las órdenes de los jueces, hace un balance de la restitución de tierras en Chocó y enfatiza en que el caso de Codechocó es alarmante, pues mientras descuida sus funciones de control ambiental, en el territorio siguen avanzando proyectos mineros, agroindustriales y la explotación desmedida de madera.
¿Por qué tras 10 años de implementación de la ley de restitución de tierras solo se han emitido ocho fallos étnicos en Chocó de los 126 procesos que están en curso?
Realmente es alarmante el rezago tanto en la fase administrativa como en la judicial. Esto evidencia las dificultades en la implementación de la ley donde se reúnen varios ingredientes que crean una receta para que la restitución de tierras no avance. Entre esos ingredientes hay una situación de persistencia del conflicto armado, de hecho, una transformación de ese conflicto después de la firma del Acuerdo de Paz por una disputa territorial entre el Eln y las Agc (Clan del Golfo). Esto hace que no estén las condiciones de seguridad para que, por un lado, las comunidades puedan empezar los procesos de restitución y, por otro lado, para que la URT y sus equipos técnicos puedan ir hasta el territorio a levantar la información de la caracterización de afectaciones territoriales. Otro ingrediente es la dificultad en la consecución de los recursos: lo que hemos visto es que los recursos de la restitución de tierras que llegan a nivel local – e inclusive de otros programas a cargo de otras entidades – son realmente pocos, lo que llega son las migajas de los recursos y es muy difícil implementar una política pública de restitución de tierras, y en general una política de paz, cuando los recursos son tan ínfimos.
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¿Por qué hablan de resistencia al interior de las entidades para implementar la restitución de tierras?
La política pública de víctimas y restitución de tierras tiene cada vez más puntos de resistencia en donde los funcionarios que están allí tienen mucha más reticencia a la implementación de esta política, lo que puede darse porque estamos ante un gobierno en el que la política de víctimas no ha sido de su interés. Entre todo este ecosistema de entidades que implementan esta política, cada vez hay más funcionarios que están más reticentes. Hay que decir que es una política que quizás está bastante desgastada y que necesita ser reevaluada para que en estos siguientes 10 años de prórroga pueda tener un segundo aire y pueda responder a los objetivos para los cuales fue creada.
Si en esta primera década solamente se han emitido ocho fallos y restituido 150.000 hectáreas del millón de hectáreas que están en restitución en Chocó, ¿cuánto tiempo más puede tardar restituir esa tierra?
El panorama es desolador. Si hay un gobierno que esté más comprometido con esta política, los resultados pueden ser más favorables. Hay que revisar la arquitectura institucional qué está creada para la revisión de estos procesos, que son los jueces de restitución de tierras. Por ejemplo, el caso de la juez de restitución de tierras de Quibdó: es una sola juez y ella puede estar conociendo alrededor de 50 o 60 procesos que están en fase judicial y es un trabajo que rebasa las capacidades humanas de una funcionaria. Se trata tanto de la voluntad política que tenga el nuevo gobierno para darle ese nuevo envión a la restitución de tierras, como de repensar esa arquitectura institucional.
En los cuatros casos de restitución del Bajo Atrato que tienen fallo, pese a que han pasado más de cuatro años de las decisiones judiciales, el cumplimiento de las órdenes va en un 35%. ¿Qué es lo que pasa para que el cumplimiento sea tan bajo?
Una primera razón es la gran dificultad en la articulación entre lo nacional y lo territorial; y lo departamental y lo municipal. También la voluntad política, que es cada vez más escasa, cada vez hay un ambiente menos favorable para la implementación de esta política, lo cual refleja que cada vez hay un menor compromiso por parte de los dirigentes y los responsables de implementar estas órdenes. El principio de la ley 1448 de establecer una relación armónica y de complementariedad entre entidades del orden nacional, regional y local está quedando en el papel y no se materializa en la práctica: hay unas entidades que son como archipiélagos y entre ellas no se hablan y lo que generan es un desgaste y una revictimización en las comunidades.
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¿Cuáles son los ejemplos de ello?
Las entidades que tienen un menor porcentaje de cumplimiento de estas órdenes son principalmente el Ministerio de Agricultura, la Fuerza Pública, Codechocó, la Fiscalía, el Ministerio de Defensa y la alcaldía de Unguía. Hay unos recursos muy escasos destinados por el gobierno local para la implementación de la restitución de tierras y los gobiernos locales en sus planes de desarrollo no están contemplando presupuesto para la materialización de esas órdenes. En algunos planes de desarrollo hay un acápite donde se destina un recurso para la política pública de paz, pero no hay un rubro destinado específicamente para el cumplimiento de las órdenes. Y otro punto es que estas entidades tienen a cargo programas mucho más robustos como políticas públicas de primera infancia, de desarrollo rural o de superación de la pobreza, que son impulsadas a nivel nacional y que dificulta mucho más que las comunidades sean priorizadas e incluidas dentro de esos programas.
La juez de restitución de tierras de Quibdó puede estar conociendo alrededor de 50 o 60 procesos que están en fase judicial y es un trabajo que rebasa las capacidades humanas de una funcionaria.
¿Qué pasa con Codechocó?
En Chocó, en las cuatro sentencias, hay un absoluto incumplimiento de lo que se ha cargado a Codechocó, lo que atañe a la recuperación ecológica de cuencas, de ríos, la elaboración de planes de manejo ambiental que tienen que ver con el Parque Nacional Los Katíos. El caso de Codechocó es realmente emblemático y muestra la desidia de esta entidad en temas ambientales, pues esa entidad es la que ejerce la protección ambiental en jurisdicción del Chocó, pero su balance de cumplimiento a las ordenes es muy pobre.
¿Qué tipo de órdenes ha incumplido Codechocó?
Tiene a cargo la recuperación y restablecimiento de cuencas y de algunos ríos que cruzan estos resguardos; también la elaboración de un plan de manejo ambiental frente a las aspersiones con glifosato que se han hecho en el territorio, un diagnóstico de fauna y flora que se tiene que realizar al interior de estos resguardos. Pero lo más preocupante es que mientras Codechocó tiene a cargo estas órdenes, se aumentan mucho más las presiones sobre los territorios de los resguardos: cada vez más se observa una explotación indiscriminada de madera, cada vez más se observa una ampliación de la frontera agrícola para la implementación de proyectos ganaderos, y también preocupa mucho, aunque ello no depende de Codechocó, la presencia de concesiones y de títulos mineros que se traslapan con los resguardos indígenas que en muchos de ellos no se ha llevado a cabo la consulta previa.
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¿Y el control ambiental que debe ejercer Codechocó?
Lo que se evidencia es la desidia y la incapacidad infraestructural de Codechocó. Es una entidad que brilla por su ausencia y por eso su balance en el cumplimiento de las órdenes es tan pobre. No está cumpliendo con su misión constitucional y legal de ser la entidad que tiene que salvaguardar el medio ambiente en la jurisdicción del Chocó.
La Fuerza Pública también aparece entre las peor valoradas, ¿qué órdenes ha incumplido?
Las ordenes están encaminadas a que las comunidades que permanecen en los territorios lo puedan hacer de una forma segura, puedan gozar y hacer uso pleno de sus territorios, así como la población de las comunidades que desea retornar. Pero realmente el cumplimiento de la Fuerza Pública es muy pobre principalmente por la reconfiguración del conflicto armado, eso dificulta la labor de la fuerza pública. Cada vez hay más vectores de violencia que dificultan que las comunidades puedan tener un goce pleno del territorio; en muchas ocasiones estas comunidades han sufrido confinamiento, en donde no pueden salir a cazar y obtener sus alimentos.