Siete años del Acuerdo de Paz: ¿qué tanto ha avanzado la implementación con Petro?
El jefe de Estado prometió respetar integralmente el pacto firmado con las FARC el 24 de noviembre de 2016. Aunque le ha puesto el acelerador a varios puntos, otros siguen rezagados o sufrieron transformaciones de cara al actual proyecto de paz del Ejecutivo.
Hace siete años, el entonces presidente Juan Manuel Santos y el hasta ese día máximo comandante de la guerrilla de las FARC, Rodrigo Londoño, firmaron el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, un documento de 310 páginas que selló más de seis años de acercamientos y diálogos de paz entre las partes.
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Desde aquel 24 de noviembre de 2016, el Estado comenzó a preparar la implementación de lo pactado, con una hoja de ruta a 15 años que hoy cumple casi la mitad de ese tiempo en medio de avances en unos puntos y rezagos marcados en otros. Luego de superar el periodo presidencial de Iván Duque (quien desde su campaña se mostró crítico del pacto y le puso trabas a su ejecución), la llegada de Gustavo Petro al poder y su promesa de implementar integralmente el Acuerdo abrieron expectativas en el país.
Para Carolina Varela, coordinadora del proyecto Del Capitolio Al Territorio de la Fundación Ideas para la Paz (FIP), tras 15 meses del actual Gobierno “el balance es agridulce; tiene compromiso en el discurso pero los avances no se han visto en los territorios”.
Los principales temas críticos son la baja ejecución de los recursos en entidades claves para la implementación, la persistencia de los riesgos de seguridad en varias zonas del país y el estancamiento de la ruta de reparación colectiva. En contraste, los principales avances se ven en la puesta en marcha de la Reforma Rural Integral, el punto más atrasado de los seis que se acordaron con las FARC.
En contexto: Petro aumentó presupuesto para Acuerdo de Paz con FARC, pero su ejecución es muy baja
“Los avances son desiguales entre un punto y otro, pero hay que destacar que varios temas no solo están siendo implementados, sino que no tienen marcha atrás, y eso hace que el balance de estos siete años sea favorable”, asegura la profesora Angélika Rettberg, quien esta semana lanzó, junto a Laura Betancur, el libro “Después del Acuerdo, ¿cómo va la paz en Colombia?”, una compilación de textos de más de 100 autores en torno a la puesta en marcha del pacto.
¿La Paz Total se atraviesa en la implementación?
Pese al respaldo que Petro le ha dado al Acuerdo de Paz, desde varios sectores han señalado que la implementación se ha visto opacada por el proyecto de Paz Total del presidente, con el que busca negociar en simultánea con los grupos armados ilegales que siguen vigentes en el país.
“El énfasis en la Paz Total ha significado un riesgo de que no se implemente al pie de la letra y con todas las garantías lo pactado con las FARC, y bajo el diseño de esta apuesta el presidente parece no haberse interesado en conocer las lecciones de procesos pasados para enderezar el actual, que no está dando los resultados esperados y está generando frustraciones que, incluso, pueden enredar la implementación del Acuerdo de 2016″, explica Rettberg.
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Para Varela, de la FIP, “hay elementos en los que ha habido mayor compromiso y otros en los que el Acuerdo ha dejado de ser la prioridad en la política de paz”. La experta menciona que por un lado este Gobierno ha dado más prioridad al acceso a la tierra, ha destinado más recursos, y se ha propuesto metas ambiciosas en la reparación a las víctimas, “pero por otro lado ha desdibujado la priorización del Acuerdo en los municipios más afectados por el conflicto y le ha restado poder de articulación a las entidades encargadas de coordinar la implementación”.
De hecho, una de las primeras decisiones de Petro tras su posesión fue eliminar la Alta Consejería para la Estabilización y la Consolidación, instancia que tenía a su cargo el desarrollo de lo negociado en Cuba. El presidente creó para esa tarea la Unidad para la Implementación del Acuerdo de Paz, una decisión que desde la óptica de varios sectores implicó “bajarle el perfil” a la implementación. Ahora, se espera que el mandatario dé un reversazo y vuelva a activar una Alta Consejería para asumir esta labor.
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Así avanzan los puntos principales del Acuerdo de Paz en la era Petro
Al margen de lo anterior, es un hecho que el Gobierno (y varias instituciones de otras ramas del poder) le han puesto el acelerador a varios ejes claves del Acuerdo.
Recuento del año anterior: En cifras | Seis años del Acuerdo de Paz: ¿cómo va su implementación?
Reforma Rural Integral
De acuerdo con el profesor Carlos Duarte, experto en tierras y miembro del Instituto de Estudios Interculturales de la Universidad Javeriana de Cali, la gestión del Gobierno Petro en esta materia da cuenta “de que no solo se ha hecho lo que quedó consignado en el Acuerdo sobre reforma agraria, sino que se ha avanzado más”. El Ejecutivo ha concentrado sus esfuerzos en tres grandes ejes: marco normativo, acceso a tierras y desarrollo rural.
“Sobre el primer eje, los avances respecto al anterior gobierno son evidentes: se hizo la reforma constitucional del artículo 64 (que reconoce al campesinado como sujeto de derechos), se abrió en el Plan de Desarrollo (PND) una serie de herramientas para fortalecer la reforma agraria y se creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria, se crearon nuevas territorialidades campesinas y se fortalecieron las anteriores, como las Zonas de Reserva Campesina, los Territorios Campesinos Agroalimentarios y los territorios anfibios, y en general se dotó a la economía campesina de una particular importancia en el PND”, destaca.
Respecto a reforma agraria, el experto resalta que se formalizaron (después de que gobierno anterior “no lo había querido hacer”), cuatro zonas de reserva campesina, y a nivel étnico se han formalizado un número importante de tierras indígenas y de títulos colectivos afrocolombianos.
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“Con respecto al desarrollo rural se ha dado un vuelco de casi 180 grados en la política de la Agencia de Desarrollo Rural. Los PIDAR (Proyectos Integrales de Desarrollo Agropecuario y Rural) se transformaron de estrategias desasociadas y poco relacionados hacia estrategias con enfoque asociativo y comunitario. Se le está dando preponderancia los saberes campesinos con todo el extensionismo agrario. Todo eso muestra que hay un cambio bastante radical”, asegura Duarte.
Participación política y fin del conflicto
La profesora Angelika Rettberg sostiene que uno de los puntos más destacados tras siete años de la firma del Acuerdo de Paz es la desmovilización, conversión y transformación de la guerrilla en movimiento polítco. “La mayoría de miembros de las FARC que firmaron el acuerdo mantuvieron sus compromisos, se desarmaron y emprendieron sus proyectos productivos. Algunos de esos proyectos ya no están funcionando por diversas razones, algunos decidieron encaminarse individualmente, otros decidieron reubicarse, pero en general el propósito de lograr que la que la guerrilla de las FARC dejara de ser un factor de violencia en el país se logró”, asegura.
De acuerdo con el más reciente informe de la Misión de Verificación de la ONU, con corte al 26 de septiembre de 2023, 8 de cada 10 excombatientes está participando en proyectos financiados por el Estado. En cuanto a la reincorporación política, el Partido Comunes avaló 299 candidaturas en las pasadas elecciones regionales, mientras que otros 76 excombatientes recibieron el apoyo de otros partidos y coaliciones.
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El lunar en este punto del Acuerdo sigue siendo el tema de garantías de seguridad. Desde noviembre de 2016, en el país han sido asesinados más de 400 firmantes de paz. También se mantiene el riesgo para los defensores de derechos humanos (este año la Misión ha recibido más de 50 alegaciones de asesinatos y 25 reportes de masacres).
Lea: Petro asegura que no hay recursos para cumplir el Acuerdo de Paz ni para víctimas
Sobre el eje del fin del conflicto, uno de los mayores avances del Gobierno Petro fue la aprobación de la política pública para el desmantelamiento de los grupos armados ilegales y las organizaciones criminales y su plan de acción, que había sido reclamado durante los últimos seis años.
Sin embargo, hay dudas sobre cómo se va a ejecutar una estrategia de desmantelamiento cuando la apuesta central del Gobierno es acabar con el conflicto a través de diálogos de paz.
La solución al problema de las drogas ilícitas
De acuerdo con Edisantiago Gutiérrez, coordinador de investigación de Elementa DD. HH., el mayor logro en este punto durante el Gobierno Petro ha sido el lanzamiento de una nueva política de drogas: “Esa política implica un replanteamiento del paradigma histórico que ha tenido Colombia en cuanto a la lucha contra las drogas, una relación mucho menos hostil con los campesinos como eslabón más débil de la cadena de narcotráfico”.
El investigador asegura, sin embargo, que no hay un avance sustancial en el tema más delicado de este punto: la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS). “No ha habido un cambio de rumbo que permita intuir que habrá una implementación más efectiva del programa. En ese sentido, lo que vemos es que aún cuando se ha avanzado grandemente en términos de retórica, en términos de política pública aún hay un estancamiento”.
Para Carolina Varela, de la Fundación Ideas para la Paz, otro punto que urge fortalecer es implementar una estrategia de seguridad en los municipios PNIS y las regiones de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET, los 170 municipios más golpeados por la violencia y el abandono estatal). “Los indicadores se vienen deteriorando de manera notoria en estas zonas”, asegura.
La JEP, la Unidad de Búsqueda, la Comisión de la Verdad: el punto sobre las víctimas
La creación del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición fue uno de los principales logros del Acuerdo de Paz.
El sistema está conformado por tres entidades que han ido entregando sus resultados: la Unidad de Búsqueda de Personas Dadas por Desaparecidas, la Comisión de la Verdad y la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP).
La Comisión de la Verdad terminó su tiempo de vida a mediados de 2022 y entregó un informe final que recoge los principales esclarecimientos del conflicto y una serie de recomendaciones para la no repetición, que Petro se comprometió a implementar.
La JEP, por su parte, emitió en los últimos meses nuevas imputaciones en el caso 01 (sobre los secuestros cometidos por las FARC), el caso 03 (sobre los ‘falsos positivos’ del Ejército) y el caso 02 (que aborda la situación territorial de tres municipios de Nariño). El alto tribunal estaría ad portas de emitir sus primeras sanciones, y en los últimos días le abrió la puerta al exjefe paramilitar Salvatore Mancuso.
“Gracias a todo el aparato de justicia transicional tenemos más verdad, más conocimiento y más esclarecimiento que nunca en la historia. Hemos emprendido la tarea dolorosa pero necesaria de hacer cuentas con el pasado, de identificar responsables y de asignar esas responsabilidades”, dice la profesora Rettberg.
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Pese a los avances en la JEP, en las últimas semanas ha habido tensiones con altos funcionarios del Gobierno Petro, como el canciller Álvaro Leyva, que ha criticado al tribunal transicional y lo ha señalado de “haberse descarrillado”, lo que desató una respuesta de la JEP exigiendo respeto por su independencia.
¿A qué hay que ponerle el acelerador?
Pese al avance que se ha visto en varios puntos del Acuerdo de Paz durante los últimos meses, no deja de ser preocupante que ya se haya llegado a la mitad del tiempo de ejecución y aún se presenten rezagos hondos en varios puntos.
Frente a esto, al investigadora Carolina Varela hace las siguientes alertas en temas que deben ser priorizados:
a. Impulsar la entrega y formalización de tierras a campesinos sin tierra o con tierra insuficiente en las subregiones PDET.
b. Implementar acciones para garantizar la sostenibilidad de los proyectos productivos de firmantes de paz, así como velar por la seguridad de quienes decidieron dejar las armas.
c. Tramitar una iniciativa legislativa de tratamiento penal diferenciado para pequeños cultivadores (de siembras de uso ilícito), con el fin de no poner en riesgo la implementación de programas de sustitución y a los funcionarios de las entidades, especialmente teniendo en cuenta la política de gradualidad del gobierno Petro.
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d. Dar prioridad a la implementación de la medida de reparación colectiva, especialmente en los municipios PDET, acelerando los procesos de consulta previa y para superar el rezago de esta medida en los Sujetos de Reparación Colectiva Étnicos.
e. Implementar una estrategia de seguridad territorial, que priorice los municipios PDET y PNIS donde los indicadores se vienen deteriorando de manera más notoria, que responda de manera pertinente a cada territorio y al nuevo escenario operacional.
Hace siete años, el entonces presidente Juan Manuel Santos y el hasta ese día máximo comandante de la guerrilla de las FARC, Rodrigo Londoño, firmaron el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, un documento de 310 páginas que selló más de seis años de acercamientos y diálogos de paz entre las partes.
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Desde aquel 24 de noviembre de 2016, el Estado comenzó a preparar la implementación de lo pactado, con una hoja de ruta a 15 años que hoy cumple casi la mitad de ese tiempo en medio de avances en unos puntos y rezagos marcados en otros. Luego de superar el periodo presidencial de Iván Duque (quien desde su campaña se mostró crítico del pacto y le puso trabas a su ejecución), la llegada de Gustavo Petro al poder y su promesa de implementar integralmente el Acuerdo abrieron expectativas en el país.
Para Carolina Varela, coordinadora del proyecto Del Capitolio Al Territorio de la Fundación Ideas para la Paz (FIP), tras 15 meses del actual Gobierno “el balance es agridulce; tiene compromiso en el discurso pero los avances no se han visto en los territorios”.
Los principales temas críticos son la baja ejecución de los recursos en entidades claves para la implementación, la persistencia de los riesgos de seguridad en varias zonas del país y el estancamiento de la ruta de reparación colectiva. En contraste, los principales avances se ven en la puesta en marcha de la Reforma Rural Integral, el punto más atrasado de los seis que se acordaron con las FARC.
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“Los avances son desiguales entre un punto y otro, pero hay que destacar que varios temas no solo están siendo implementados, sino que no tienen marcha atrás, y eso hace que el balance de estos siete años sea favorable”, asegura la profesora Angélika Rettberg, quien esta semana lanzó, junto a Laura Betancur, el libro “Después del Acuerdo, ¿cómo va la paz en Colombia?”, una compilación de textos de más de 100 autores en torno a la puesta en marcha del pacto.
¿La Paz Total se atraviesa en la implementación?
Pese al respaldo que Petro le ha dado al Acuerdo de Paz, desde varios sectores han señalado que la implementación se ha visto opacada por el proyecto de Paz Total del presidente, con el que busca negociar en simultánea con los grupos armados ilegales que siguen vigentes en el país.
“El énfasis en la Paz Total ha significado un riesgo de que no se implemente al pie de la letra y con todas las garantías lo pactado con las FARC, y bajo el diseño de esta apuesta el presidente parece no haberse interesado en conocer las lecciones de procesos pasados para enderezar el actual, que no está dando los resultados esperados y está generando frustraciones que, incluso, pueden enredar la implementación del Acuerdo de 2016″, explica Rettberg.
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Para Varela, de la FIP, “hay elementos en los que ha habido mayor compromiso y otros en los que el Acuerdo ha dejado de ser la prioridad en la política de paz”. La experta menciona que por un lado este Gobierno ha dado más prioridad al acceso a la tierra, ha destinado más recursos, y se ha propuesto metas ambiciosas en la reparación a las víctimas, “pero por otro lado ha desdibujado la priorización del Acuerdo en los municipios más afectados por el conflicto y le ha restado poder de articulación a las entidades encargadas de coordinar la implementación”.
De hecho, una de las primeras decisiones de Petro tras su posesión fue eliminar la Alta Consejería para la Estabilización y la Consolidación, instancia que tenía a su cargo el desarrollo de lo negociado en Cuba. El presidente creó para esa tarea la Unidad para la Implementación del Acuerdo de Paz, una decisión que desde la óptica de varios sectores implicó “bajarle el perfil” a la implementación. Ahora, se espera que el mandatario dé un reversazo y vuelva a activar una Alta Consejería para asumir esta labor.
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Al margen de lo anterior, es un hecho que el Gobierno (y varias instituciones de otras ramas del poder) le han puesto el acelerador a varios ejes claves del Acuerdo.
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Reforma Rural Integral
De acuerdo con el profesor Carlos Duarte, experto en tierras y miembro del Instituto de Estudios Interculturales de la Universidad Javeriana de Cali, la gestión del Gobierno Petro en esta materia da cuenta “de que no solo se ha hecho lo que quedó consignado en el Acuerdo sobre reforma agraria, sino que se ha avanzado más”. El Ejecutivo ha concentrado sus esfuerzos en tres grandes ejes: marco normativo, acceso a tierras y desarrollo rural.
“Sobre el primer eje, los avances respecto al anterior gobierno son evidentes: se hizo la reforma constitucional del artículo 64 (que reconoce al campesinado como sujeto de derechos), se abrió en el Plan de Desarrollo (PND) una serie de herramientas para fortalecer la reforma agraria y se creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria, se crearon nuevas territorialidades campesinas y se fortalecieron las anteriores, como las Zonas de Reserva Campesina, los Territorios Campesinos Agroalimentarios y los territorios anfibios, y en general se dotó a la economía campesina de una particular importancia en el PND”, destaca.
Respecto a reforma agraria, el experto resalta que se formalizaron (después de que gobierno anterior “no lo había querido hacer”), cuatro zonas de reserva campesina, y a nivel étnico se han formalizado un número importante de tierras indígenas y de títulos colectivos afrocolombianos.
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“Con respecto al desarrollo rural se ha dado un vuelco de casi 180 grados en la política de la Agencia de Desarrollo Rural. Los PIDAR (Proyectos Integrales de Desarrollo Agropecuario y Rural) se transformaron de estrategias desasociadas y poco relacionados hacia estrategias con enfoque asociativo y comunitario. Se le está dando preponderancia los saberes campesinos con todo el extensionismo agrario. Todo eso muestra que hay un cambio bastante radical”, asegura Duarte.
Participación política y fin del conflicto
La profesora Angelika Rettberg sostiene que uno de los puntos más destacados tras siete años de la firma del Acuerdo de Paz es la desmovilización, conversión y transformación de la guerrilla en movimiento polítco. “La mayoría de miembros de las FARC que firmaron el acuerdo mantuvieron sus compromisos, se desarmaron y emprendieron sus proyectos productivos. Algunos de esos proyectos ya no están funcionando por diversas razones, algunos decidieron encaminarse individualmente, otros decidieron reubicarse, pero en general el propósito de lograr que la que la guerrilla de las FARC dejara de ser un factor de violencia en el país se logró”, asegura.
De acuerdo con el más reciente informe de la Misión de Verificación de la ONU, con corte al 26 de septiembre de 2023, 8 de cada 10 excombatientes está participando en proyectos financiados por el Estado. En cuanto a la reincorporación política, el Partido Comunes avaló 299 candidaturas en las pasadas elecciones regionales, mientras que otros 76 excombatientes recibieron el apoyo de otros partidos y coaliciones.
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El lunar en este punto del Acuerdo sigue siendo el tema de garantías de seguridad. Desde noviembre de 2016, en el país han sido asesinados más de 400 firmantes de paz. También se mantiene el riesgo para los defensores de derechos humanos (este año la Misión ha recibido más de 50 alegaciones de asesinatos y 25 reportes de masacres).
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Sobre el eje del fin del conflicto, uno de los mayores avances del Gobierno Petro fue la aprobación de la política pública para el desmantelamiento de los grupos armados ilegales y las organizaciones criminales y su plan de acción, que había sido reclamado durante los últimos seis años.
Sin embargo, hay dudas sobre cómo se va a ejecutar una estrategia de desmantelamiento cuando la apuesta central del Gobierno es acabar con el conflicto a través de diálogos de paz.
La solución al problema de las drogas ilícitas
De acuerdo con Edisantiago Gutiérrez, coordinador de investigación de Elementa DD. HH., el mayor logro en este punto durante el Gobierno Petro ha sido el lanzamiento de una nueva política de drogas: “Esa política implica un replanteamiento del paradigma histórico que ha tenido Colombia en cuanto a la lucha contra las drogas, una relación mucho menos hostil con los campesinos como eslabón más débil de la cadena de narcotráfico”.
El investigador asegura, sin embargo, que no hay un avance sustancial en el tema más delicado de este punto: la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS). “No ha habido un cambio de rumbo que permita intuir que habrá una implementación más efectiva del programa. En ese sentido, lo que vemos es que aún cuando se ha avanzado grandemente en términos de retórica, en términos de política pública aún hay un estancamiento”.
Para Carolina Varela, de la Fundación Ideas para la Paz, otro punto que urge fortalecer es implementar una estrategia de seguridad en los municipios PNIS y las regiones de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET, los 170 municipios más golpeados por la violencia y el abandono estatal). “Los indicadores se vienen deteriorando de manera notoria en estas zonas”, asegura.
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La creación del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición fue uno de los principales logros del Acuerdo de Paz.
El sistema está conformado por tres entidades que han ido entregando sus resultados: la Unidad de Búsqueda de Personas Dadas por Desaparecidas, la Comisión de la Verdad y la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP).
La Comisión de la Verdad terminó su tiempo de vida a mediados de 2022 y entregó un informe final que recoge los principales esclarecimientos del conflicto y una serie de recomendaciones para la no repetición, que Petro se comprometió a implementar.
La JEP, por su parte, emitió en los últimos meses nuevas imputaciones en el caso 01 (sobre los secuestros cometidos por las FARC), el caso 03 (sobre los ‘falsos positivos’ del Ejército) y el caso 02 (que aborda la situación territorial de tres municipios de Nariño). El alto tribunal estaría ad portas de emitir sus primeras sanciones, y en los últimos días le abrió la puerta al exjefe paramilitar Salvatore Mancuso.
“Gracias a todo el aparato de justicia transicional tenemos más verdad, más conocimiento y más esclarecimiento que nunca en la historia. Hemos emprendido la tarea dolorosa pero necesaria de hacer cuentas con el pasado, de identificar responsables y de asignar esas responsabilidades”, dice la profesora Rettberg.
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Pese a los avances en la JEP, en las últimas semanas ha habido tensiones con altos funcionarios del Gobierno Petro, como el canciller Álvaro Leyva, que ha criticado al tribunal transicional y lo ha señalado de “haberse descarrillado”, lo que desató una respuesta de la JEP exigiendo respeto por su independencia.
¿A qué hay que ponerle el acelerador?
Pese al avance que se ha visto en varios puntos del Acuerdo de Paz durante los últimos meses, no deja de ser preocupante que ya se haya llegado a la mitad del tiempo de ejecución y aún se presenten rezagos hondos en varios puntos.
Frente a esto, al investigadora Carolina Varela hace las siguientes alertas en temas que deben ser priorizados:
a. Impulsar la entrega y formalización de tierras a campesinos sin tierra o con tierra insuficiente en las subregiones PDET.
b. Implementar acciones para garantizar la sostenibilidad de los proyectos productivos de firmantes de paz, así como velar por la seguridad de quienes decidieron dejar las armas.
c. Tramitar una iniciativa legislativa de tratamiento penal diferenciado para pequeños cultivadores (de siembras de uso ilícito), con el fin de no poner en riesgo la implementación de programas de sustitución y a los funcionarios de las entidades, especialmente teniendo en cuenta la política de gradualidad del gobierno Petro.
Puede leer: Canciller Leyva dijo en Consejo de Seguridad de ONU que la JEP se está “descarrilando”
d. Dar prioridad a la implementación de la medida de reparación colectiva, especialmente en los municipios PDET, acelerando los procesos de consulta previa y para superar el rezago de esta medida en los Sujetos de Reparación Colectiva Étnicos.
e. Implementar una estrategia de seguridad territorial, que priorice los municipios PDET y PNIS donde los indicadores se vienen deteriorando de manera más notoria, que responda de manera pertinente a cada territorio y al nuevo escenario operacional.