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Luego de casi cuatro años de la firma y refrendación del Acuerdo de Paz, persisten dificultades y lentitud en la implementación de las medidas específicas que contemplan la participación ciudadana en la construcción de paz.
En el Acuerdo Final, la participación es considerada como un derecho consagrado en la Constitución Política de 1991, y como eje transversal para el pleno desarrollo de los diferentes componentes del Acuerdo. Esta concepción de la participación se incorpora en al menos tres niveles: primero, como enfoque, por cuanto la participación ciudadana es un elemento sustancial para la construcción de paz a lo largo de todos los puntos del Acuerdo, y en aspectos claves como la planeación, la ejecución y el seguimiento a los planes y programas en los territorios. Segundo, en la implementación, que requiere el concurso de la ciudadanía en la puesta en marcha de las 114 tareas participativas. Tercero, como un punto específico en el punto 2: “Participación política: apertura democrática para construir la paz”, que implica reformas normativas, de política y de actuación del Estado y de actores sociales y políticos.
Desde el inicio de la implementación del Acuerdo se observan deficiencias en el cumplimiento de las tareas participativas: el Plan Marco de Implementación solo incluyó 57 tareas de las 114 acordadas y, en general, el ritmo de la implementación ha sido lento. Solo se han cumplido, a octubre de 2019, ocho tareas mientras que 41 no se han desarrollado.
(Lea también: Lo que no dijo el presidente Duque en su discurso sobre el Acuerdo de Paz)
De acuerdo con el seguimiento realizado por el Observatorio de la Participación en la Implementación del Acuerdo Final (OPIAF), de las 27 tareas de participación del punto 2 solo se han completado dos: la creación de la comisión para definir el Estatuto de Garantías para el ejercicio de oposición política que proporcionó insumos para el Estatuto de la Oposición, y la ampliación de la composición y adaptación de las competencias y funciones asignadas al Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia. Las otras tareas están pendientes, como se advierte en el cuadro.
En relación con el punto 1 (reforma rural integral), solo una tarea está completa: la elaboración participativa de los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR).
En el punto 3 (fin del conflicto), del total de diez tareas ninguna tiene un avance completo. Solo la ejecución del Programa de reconciliación, convivencia y prevención de la estigmatización, a cargo del Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia, tiene un avance intermedio. El pacto político nacional con participación de organizaciones sociales para sacar la violencia de la política es una de las siete tareas que tiene avance mínimo, y la participación de las organizaciones sociales en el Consejo Nacional de Reincorporación y sus consejos territoriales no tiene avance alguno.
En cuanto a la Solución al problema de las drogas ilícitas (punto 4), diez de las catorce tareas identificadas tienen un avance intermedio; si bien se creó el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso ilícito (PNIS) y definió las instancias y mecanismos de participación, aún no se garantiza la participación efectiva de las comunidades, y tampoco se han creado las instancias de planeación participativa, su seguimiento y evaluación.
En el punto 5 (acuerdo sobre las víctimas del conflicto), se identificaron 22 tareas participativas. Los avances más significativos tienen que ver con la estrategia de participación entre la Comisión de la Verdad, las víctimas y sus organizaciones y con el grupo de trabajo de género para la inclusión de este enfoque y coordinación con organizaciones de mujeres y LGBTI de esta misma comisión, que se encuentran en funcionamiento; con la consulta a pueblos indígenas sobre el componente de justicia en el marco de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y los diálogos con organizaciones de víctimas y de derechos humanos sobre los actos tempranos de reconocimiento de responsabilidad colectiva en el marco de la política de reparación. Sin embargo, 18 tareas aún están pendientes de avance.
(Vea: Participación de las comunidades, el reto para implementar los PDET)
En el punto 6 (implementación, verificación y refrendación), los logros más significativos consisten en la creación de mecanismos de implementación y verificación del Acuerdo, como la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación (CSIVI); la creación y funcionamiento de la Alta Instancia Especial de Mujeres para el Enfoque de Género en la Paz; la Instancia Especial de Alto Nivel con Pueblos Étnicos (Ieanpe) y medidas relacionadas con la inclusión de los pueblos étnicos en los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET).
En contraste, es poco el desarrollo de los mecanismos periódicos de rendición de cuentas, veedurías ciudadanas y observatorios de transparencia en zonas PDET, los mecanismos especiales para dar viabilidad y seguimiento de denuncias ciudadanas sobre posibles hechos de corrupción y, en general, en los mecanismos e instancias de participación de las comunidades étnicas que se establecen explícitamente en el Acuerdo. Con el Plan Nacional de Desarrollo, el gobierno del presidente Iván Duque, a su juicio, reorganizó institucionalmente la implementación del Acuerdo mediante la creación de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, asumiendo las labores de implementación que, según el Ejecutivo, estaban dispersas en distintas entidades. No obstante, preocupa que el PND no exprese claramente la gestión de los recursos asignados para el Acuerdo. De otro lado, el Componente Internacional de Verificación, cuyo papel es brindar garantías de seguridad para la implementación del Acuerdo y la resolución de controversias sobre los avances, perdió relevancia.
Tampoco se ha mantenido una interlocución constante entre el Gobierno y la Instancia de Mujeres y la Instancia Especial de Alto Nivel con Pueblos Étnicos. La implementación del Acuerdo Final y, en particular, la ejecución de las acciones que incorporan a la ciudadanía a través de dispositivos de participación ciudadana han sido objeto de un amplio debate, pero con mayor intensidad, desde que asumió su mandato el presidente Duque. La discusión va mucho más allá de los instrumentos y los procedimientos, pues se centra en los enfoques y las apuestas para su realización.
En esa línea, los adjetivos se multiplican: paz sin impunidad, paz con legalidad, paz territorial, etc., que revelan la distancia entre diferentes concepciones y proyectos políticos que inspiran la construcción del Acuerdo en su momento y se confrontan con la realidad actual institucional y política. Se constata que la implementación del Acuerdo enfrenta múltiples tropiezos y sus avances han sido bastante limitados, como se evidencia con el seguimiento a las tareas participativas.
Ver documentación completa del observatorio en: https://foro.org.co/publicaciones/#OPIAF