Sin mucho foco y con poco avance

Tras la firma del Acuerdo de Paz, Colombia fue un líder en el cumplimiento de este objetivo. Ahora compite en los últimos lugares mientras crecen el homicidio y los cuestionamientos a la implementación del Acuerdo. Todavía podemos reencaminarnos.

No hay ningún otro Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) en el que nuestro país tenga una vocación de progreso y liderazgo internacional tan clara como en el Objetivo 16: paz, justicia e instituciones sólidas. Este busca promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso igualitario a la justicia y construir instituciones eficaces e inclusivas que rindan cuentas. Sin embargo, el desempeño de Colombia comparado con otros países de América Latina ha sido, por lo menos, poco destacable. En 2020 -último año para el que se comparó el desempeño entre países- nuestro país ocupó el puesto 10 de 24, por debajo de Ecuador y Perú, y tan solo dos puestos encima de Nicaragua.

La vocación de progreso se explica en que Colombia empezó el proceso de seguimiento de los objetivos con un Acuerdo de Paz recién firmado, que aunque no terminaba completamente con todos los frentes de conflicto, cubría porciones significativas. Si bien el conflicto armado no ha sido la única fuente de violencia, el Acuerdo buscaba terminar, además, un conflicto excepcional en el mundo por la perduración de su violencia. Aun cuando la tasa de homicidios en Colombia se mantuvo por debajo de los 30 por cada 100 mil habitantes la última década, ha tenido años de más de 80. La tasa mundial es seis. Según esto, en el momento inicial del seguimiento, existían circunstancias favorables para mostrar un avance significativo en el Objetivo 16.

Sin embargo, el deterioro reciente, tanto de algunos aspectos del cumplimiento de los Acuerdos como el aumento de la violencia, índices de percepción de corrupción altos -puesto 87 de 180 países y sin mejoría en los últimos años- e instituciones con poca intención de rendición de cuentas -un ejemplo reciente: la imposibilidad de restituir los tiempos de respuesta del derecho de petición-, presentan un panorama menos entusiasta que el de hace unos años.

Esto es así no solo por los incumplimientos documentados del Acuerdo, de parte de ambos firmantes, pero sobre todo del Estado colombiano, sino también desde el punto de vista de las mediciones establecidas para este objetivo.

Los retos de la meta de homicidios

Colombia definió que el objetivo 16 se mediría principalmente con la tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes. Si bien esta meta es razonable, cumplirla tiene muchos retos, tanto por su formulación como indicador de seguimiento, como por las dificultades para alcanzarlo.

En primer lugar, hay retos asociados a la meta misma. La tasa de homicidios de la línea base en 2015 es 26,5 homicidios por cada 100 mil habitantes y la meta es llegar a 16. Aunque este es un objetivo relativamente exigente para Colombia, seguiría dejando al país rezagado frente a varios en la región, donde hay al menos 10 países con tasas inferiores a 10 homicidios por cada 100 mil, y casos exitosos como Chile que está alrededor de 3. También es una meta poco ambiciosa frente al resto del mundo, que tiene una tasa de 6.

Pero, además, en Colombia hay una heterogeneidad importante en la tasa de homicidio por regiones, tanto en grandes ciudades como en municipios, que queda eclipsada en el indicador nacional. En 2020, la tasa nacional fue de 24,5 homicidios por cada 100 mil. En ese mismo año la de Bogotá fue 13 y la de Cali fue 45, una brecha gigantesca. Y hubo municipios críticos como Betania en Antioquia con 379, Argelia en Cauca con 289 y Policarpa en Nariño con 189. Tasas de lugares en guerra. La tasa nacional también encubre situaciones dramáticas como la de los líderes sociales, que aunque pueden representar un porcentaje pequeño de homicidios, revisten una gravedad extrema que necesita ser diferenciada.

Además, aunque la violencia homicida en Colombia es crítica, hace parte de repertorios de violencia complejos que incluyen la violencia basada en género, y múltiples patrones de amenaza, extorsión, constreñimiento y limitación de las libertades de la población. Incluso, en ciertos contextos, una reducción del homicidio puede ser el resultado de una pacificación que se impone por las armas y no como resultado del monopolio de las armas por el estado y que por lo tanto lo desafía y no se traduce en la posibilidad de los ciudadanos de vivir una vida sin miedo.

En segundo lugar, hay retos asociados al desarrollo de planes para el cumplimiento de este objetivo. Si bien el Conpes 3918 de 2018 establece una guía para el desarrollo de cada meta, en la página del DNP no se encuentra ningún plan de cumplimiento de esta meta. En Colombia existen estrategias desagregadas para el abordaje del homicidio doloso, como la de la Fiscalía que es pública y esta consignada en su Direccionamiento Estratégico, pero esto no es equivalente a un plan nacional, que involucre a todas las instituciones relevantes del Estado y que lo plantee como una verdadera prioridad. No es claro entonces qué es lo que estamos haciendo o planeamos hacer para llegar a 16 homicidios por cada 100.000 habitantes.

Finalmente, hay retos con el cumplimiento mismo del indicador. El problema central es el deterioro reciente del comportamiento del homicidio. En 2017, el año inmediatamente posterior a la firma del Acuerdo de paz, se presentaron 12.079 homicidios y la tasa llegó a 24. Desde ese año a hoy la tendencia ha sido creciente. En 2020 hubo un decrecimiento moderado asociado a la pandemia, pero en 2021 se presentaron 13.709 homicidios con una tasa de 26,8 por cada 100 mil habitantes. Es decir, a 5 años de haber fijado la meta, la tasa de homicidios es superior a la de la línea base. Aunque las cifras de 2021 pueden todavía tener algunos ajustes, no hay ningún cambio estructural que indique que esta tendencia se vaya a revertir. Ya los medios han reportado un número mayor de homicidios en enero de 2022 comparado con el mismo mes del año pasado (1.135 frente a 1.007).

Este escenario muestra que difícilmente puede hablarse de una senda de cumplimiento de la meta de homicidios, pues vamos por ahora en la dirección contraria. De hecho, algunos de los datos descritos arriba indican la existencia del riesgo de un tercer ciclo de violencia como explica detalladamente Francisco Gutiérrez Sanín. Pero, como también menciona el profesor Gutiérrez, con este panorama descorazonador conviven elementos que muestran posibilidades y escenarios de recuperación.

Una mirada más amplia de la violencia

Un elemento crítico de la recuperación depende de un abordaje más integral de cumplimiento del objetivo 16. Aunque en el contexto colombiano reducir el homicidio es una prioridad, también es clave una aproximación más completa para lograr que exista verdaderamente paz, justicia e instituciones sólidas como propone el objetivo. Esta aproximación más completa tiene tres elementos:

En primer lugar, la apuesta por reducir la violencia debería basarse en una visión más compleja de esta. De un lado, un monitoreo de la violencia homicida que sea sensible a las diferencias regionales y los casos de municipios dramáticos, además de la afectación de poblaciones especialmente vulnerables. Así mismo, debería contemplar un repertorio de violencia más amplio, que recoja la complejidad de lo que ocurre en muchas zonas en las que se despliegan formas de violencia no homicida que afectan radicalmente la vida de los ciudadanos.

En segundo lugar, va a ser clave una implementación más vigorosa y entusiasta del Acuerdo de paz que no deje grandes lunares de promesas incumplidas. El Acuerdo era solo el comienzo de una transición, la promesa de una trasformación. No inyectar energía suficiente, recursos suficientes, para su materialización va a dejar esa promesa truncada con grandes costos simbólicos, pero también de violencia, económicos y sociales.

Tercero, es crítico incorporar los elementos de fortalecimiento institucional que prevé el objetivo 16. Estos contemplan tanto la creación de condiciones de acceso efectivo a la justicia, como la construcción de mayor capacidad institucional que reduzca la vulnerabilidad a la corrupción. Estas son apuestas complejas, claro, más demandantes y quizá menos apremiantes (sobre todo si se comparan con la incidencia de la violencia). Pero es difícil pensar que haya una trasformación duradera, como la que se refleja en el objetivo 16, sin una institucionalidad que la soporte.

Tomarnos en serio la evidencia

Hoy en día existen múltiples fuentes sobre lo que sirve y no sirve para disminuir la violencia. Por ejemplo, trabajos como los de Manuel Eisner, de la Universidad de Cambridge, evalúan sistemáticamente los análisis estadísticos en diferentes países para saber qué intervenciones públicas tienen éxito en disminuir el homicidio y cuáles no tienen impacto y deberían descartarse.

Colombia podría beneficiarse de los datos y no insistir en fórmulas que no disminuyen la violencia. Por ejemplo, reincidimos en aplicar una solución popular, pero poco efectiva y muy costosa, de aumentar penas, como sucedió con la reciente reforma de seguridad ciudadana.

En segundo lugar, no se puede seguir creyendo que la lucha contra el narcotráfico necesariamente resultará en mayores niveles de seguridad y tranquilidad de la población. Después de años de capturar a miles y miles de miembros de organizaciones criminales, de erradicar decenas de miles de hectáreas de coca y de incautar millones de toneladas de material ilegal, la población civil sigue siendo amedrentada. Al contrario, la evidencia empírica internacional muestra que la lucha indiscriminada contra las drogas puede aumentar, en vez de disminuir, la violencia.

Para cumplir con el Objetivo 16 necesitamos una política que parta de la evidencia empírica y que incorpore decididamente un enfoque local. Un primer elemento es, dentro de la represión al crimen organizado, priorizar de forma abierta y transparente la persecución de quienes son más violentos. Según la evidencia internacional, en Estados Unidos, Europa, Brasil, y México, entre otros, la disuasión focalizada -que tiene múltiples formas y aplicaciones- es la herramienta de disminución de homicidios con mejores resultados. Un segundo elemento, que es crucial para bajar los homicidios, incluyendo los que no están relacionados con crimen organizado, es mejorar la investigación penal y el análisis criminal.

Por último, también hay múltiples iniciativas para prevenir el homicidio, con resultados claros en Colombia y otros países. Estas incluyen regular y disminuir la tenencia de armas legales e ilegales, aplicar iniciativas de corto plazo para aumentar las oportunidades de empleo, educación y de interacción social de calidad en lugares especialmente violentos, y mejorar la respuesta del sistema de salud a las heridas potencialmente letales.

Todas estas son alternativas para tomarse en serio el objetivo de disminuir la violencia y fortalecer las instituciones. Lo importante hacia el futuro es aprender sobre lo que funciona y no funciona. Y con ello ser focalizados y estratégicos en la represión del crimen organizado, mejorar la investigación penal y ser creativos en aplicar iniciativas de prevención al nivel local.

*Socios fundadores del Laboratorio de Justicia y Política Criminal.

Tras la firma del Acuerdo de Paz, Colombia fue un líder en el cumplimiento de este objetivo. Ahora compite en los últimos lugares mientras crecen el homicidio y los cuestionamientos a la implementación del Acuerdo. Todavía podemos reencaminarnos.

No hay ningún otro Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) en el que nuestro país tenga una vocación de progreso y liderazgo internacional tan clara como en el Objetivo 16: paz, justicia e instituciones sólidas. Este busca promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso igualitario a la justicia y construir instituciones eficaces e inclusivas que rindan cuentas. Sin embargo, el desempeño de Colombia comparado con otros países de América Latina ha sido, por lo menos, poco destacable. En 2020 -último año para el que se comparó el desempeño entre países- nuestro país ocupó el puesto 10 de 24, por debajo de Ecuador y Perú, y tan solo dos puestos encima de Nicaragua.

La vocación de progreso se explica en que Colombia empezó el proceso de seguimiento de los objetivos con un Acuerdo de Paz recién firmado, que aunque no terminaba completamente con todos los frentes de conflicto, cubría porciones significativas. Si bien el conflicto armado no ha sido la única fuente de violencia, el Acuerdo buscaba terminar, además, un conflicto excepcional en el mundo por la perduración de su violencia. Aun cuando la tasa de homicidios en Colombia se mantuvo por debajo de los 30 por cada 100 mil habitantes la última década, ha tenido años de más de 80. La tasa mundial es seis. Según esto, en el momento inicial del seguimiento, existían circunstancias favorables para mostrar un avance significativo en el Objetivo 16.

Sin embargo, el deterioro reciente, tanto de algunos aspectos del cumplimiento de los Acuerdos como el aumento de la violencia, índices de percepción de corrupción altos -puesto 87 de 180 países y sin mejoría en los últimos años- e instituciones con poca intención de rendición de cuentas -un ejemplo reciente: la imposibilidad de restituir los tiempos de respuesta del derecho de petición-, presentan un panorama menos entusiasta que el de hace unos años.

Esto es así no solo por los incumplimientos documentados del Acuerdo, de parte de ambos firmantes, pero sobre todo del Estado colombiano, sino también desde el punto de vista de las mediciones establecidas para este objetivo.

Los retos de la meta de homicidios

Colombia definió que el objetivo 16 se mediría principalmente con la tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes. Si bien esta meta es razonable, cumplirla tiene muchos retos, tanto por su formulación como indicador de seguimiento, como por las dificultades para alcanzarlo.

En primer lugar, hay retos asociados a la meta misma. La tasa de homicidios de la línea base en 2015 es 26,5 homicidios por cada 100 mil habitantes y la meta es llegar a 16. Aunque este es un objetivo relativamente exigente para Colombia, seguiría dejando al país rezagado frente a varios en la región, donde hay al menos 10 países con tasas inferiores a 10 homicidios por cada 100 mil, y casos exitosos como Chile que está alrededor de 3. También es una meta poco ambiciosa frente al resto del mundo, que tiene una tasa de 6.

Pero, además, en Colombia hay una heterogeneidad importante en la tasa de homicidio por regiones, tanto en grandes ciudades como en municipios, que queda eclipsada en el indicador nacional. En 2020, la tasa nacional fue de 24,5 homicidios por cada 100 mil. En ese mismo año la de Bogotá fue 13 y la de Cali fue 45, una brecha gigantesca. Y hubo municipios críticos como Betania en Antioquia con 379, Argelia en Cauca con 289 y Policarpa en Nariño con 189. Tasas de lugares en guerra. La tasa nacional también encubre situaciones dramáticas como la de los líderes sociales, que aunque pueden representar un porcentaje pequeño de homicidios, revisten una gravedad extrema que necesita ser diferenciada.

Además, aunque la violencia homicida en Colombia es crítica, hace parte de repertorios de violencia complejos que incluyen la violencia basada en género, y múltiples patrones de amenaza, extorsión, constreñimiento y limitación de las libertades de la población. Incluso, en ciertos contextos, una reducción del homicidio puede ser el resultado de una pacificación que se impone por las armas y no como resultado del monopolio de las armas por el estado y que por lo tanto lo desafía y no se traduce en la posibilidad de los ciudadanos de vivir una vida sin miedo.

En segundo lugar, hay retos asociados al desarrollo de planes para el cumplimiento de este objetivo. Si bien el Conpes 3918 de 2018 establece una guía para el desarrollo de cada meta, en la página del DNP no se encuentra ningún plan de cumplimiento de esta meta. En Colombia existen estrategias desagregadas para el abordaje del homicidio doloso, como la de la Fiscalía que es pública y esta consignada en su Direccionamiento Estratégico, pero esto no es equivalente a un plan nacional, que involucre a todas las instituciones relevantes del Estado y que lo plantee como una verdadera prioridad. No es claro entonces qué es lo que estamos haciendo o planeamos hacer para llegar a 16 homicidios por cada 100.000 habitantes.

Finalmente, hay retos con el cumplimiento mismo del indicador. El problema central es el deterioro reciente del comportamiento del homicidio. En 2017, el año inmediatamente posterior a la firma del Acuerdo de paz, se presentaron 12.079 homicidios y la tasa llegó a 24. Desde ese año a hoy la tendencia ha sido creciente. En 2020 hubo un decrecimiento moderado asociado a la pandemia, pero en 2021 se presentaron 13.709 homicidios con una tasa de 26,8 por cada 100 mil habitantes. Es decir, a 5 años de haber fijado la meta, la tasa de homicidios es superior a la de la línea base. Aunque las cifras de 2021 pueden todavía tener algunos ajustes, no hay ningún cambio estructural que indique que esta tendencia se vaya a revertir. Ya los medios han reportado un número mayor de homicidios en enero de 2022 comparado con el mismo mes del año pasado (1.135 frente a 1.007).

Este escenario muestra que difícilmente puede hablarse de una senda de cumplimiento de la meta de homicidios, pues vamos por ahora en la dirección contraria. De hecho, algunos de los datos descritos arriba indican la existencia del riesgo de un tercer ciclo de violencia como explica detalladamente Francisco Gutiérrez Sanín. Pero, como también menciona el profesor Gutiérrez, con este panorama descorazonador conviven elementos que muestran posibilidades y escenarios de recuperación.

Una mirada más amplia de la violencia

Un elemento crítico de la recuperación depende de un abordaje más integral de cumplimiento del objetivo 16. Aunque en el contexto colombiano reducir el homicidio es una prioridad, también es clave una aproximación más completa para lograr que exista verdaderamente paz, justicia e instituciones sólidas como propone el objetivo. Esta aproximación más completa tiene tres elementos:

En primer lugar, la apuesta por reducir la violencia debería basarse en una visión más compleja de esta. De un lado, un monitoreo de la violencia homicida que sea sensible a las diferencias regionales y los casos de municipios dramáticos, además de la afectación de poblaciones especialmente vulnerables. Así mismo, debería contemplar un repertorio de violencia más amplio, que recoja la complejidad de lo que ocurre en muchas zonas en las que se despliegan formas de violencia no homicida que afectan radicalmente la vida de los ciudadanos.

En segundo lugar, va a ser clave una implementación más vigorosa y entusiasta del Acuerdo de paz que no deje grandes lunares de promesas incumplidas. El Acuerdo era solo el comienzo de una transición, la promesa de una trasformación. No inyectar energía suficiente, recursos suficientes, para su materialización va a dejar esa promesa truncada con grandes costos simbólicos, pero también de violencia, económicos y sociales.

Tercero, es crítico incorporar los elementos de fortalecimiento institucional que prevé el objetivo 16. Estos contemplan tanto la creación de condiciones de acceso efectivo a la justicia, como la construcción de mayor capacidad institucional que reduzca la vulnerabilidad a la corrupción. Estas son apuestas complejas, claro, más demandantes y quizá menos apremiantes (sobre todo si se comparan con la incidencia de la violencia). Pero es difícil pensar que haya una trasformación duradera, como la que se refleja en el objetivo 16, sin una institucionalidad que la soporte.

Tomarnos en serio la evidencia

Hoy en día existen múltiples fuentes sobre lo que sirve y no sirve para disminuir la violencia. Por ejemplo, trabajos como los de Manuel Eisner, de la Universidad de Cambridge, evalúan sistemáticamente los análisis estadísticos en diferentes países para saber qué intervenciones públicas tienen éxito en disminuir el homicidio y cuáles no tienen impacto y deberían descartarse.

Colombia podría beneficiarse de los datos y no insistir en fórmulas que no disminuyen la violencia. Por ejemplo, reincidimos en aplicar una solución popular, pero poco efectiva y muy costosa, de aumentar penas, como sucedió con la reciente reforma de seguridad ciudadana.

En segundo lugar, no se puede seguir creyendo que la lucha contra el narcotráfico necesariamente resultará en mayores niveles de seguridad y tranquilidad de la población. Después de años de capturar a miles y miles de miembros de organizaciones criminales, de erradicar decenas de miles de hectáreas de coca y de incautar millones de toneladas de material ilegal, la población civil sigue siendo amedrentada. Al contrario, la evidencia empírica internacional muestra que la lucha indiscriminada contra las drogas puede aumentar, en vez de disminuir, la violencia.

Para cumplir con el Objetivo 16 necesitamos una política que parta de la evidencia empírica y que incorpore decididamente un enfoque local. Un primer elemento es, dentro de la represión al crimen organizado, priorizar de forma abierta y transparente la persecución de quienes son más violentos. Según la evidencia internacional, en Estados Unidos, Europa, Brasil, y México, entre otros, la disuasión focalizada -que tiene múltiples formas y aplicaciones- es la herramienta de disminución de homicidios con mejores resultados. Un segundo elemento, que es crucial para bajar los homicidios, incluyendo los que no están relacionados con crimen organizado, es mejorar la investigación penal y el análisis criminal.

Por último, también hay múltiples iniciativas para prevenir el homicidio, con resultados claros en Colombia y otros países. Estas incluyen regular y disminuir la tenencia de armas legales e ilegales, aplicar iniciativas de corto plazo para aumentar las oportunidades de empleo, educación y de interacción social de calidad en lugares especialmente violentos, y mejorar la respuesta del sistema de salud a las heridas potencialmente letales.

Todas estas son alternativas para tomarse en serio el objetivo de disminuir la violencia y fortalecer las instituciones. Lo importante hacia el futuro es aprender sobre lo que funciona y no funciona. Y con ello ser focalizados y estratégicos en la represión del crimen organizado, mejorar la investigación penal y ser creativos en aplicar iniciativas de prevención al nivel local.

*Socios fundadores del Laboratorio de Justicia y Política Criminal.