'La minería no se puede analizar a corto plazo'

El jueves de la semana pasada se presentó el segundo libro de una profunda investigación que adelanta Luis Jorge Garay con un grupo de expertos sobre Minería en Colombia. El Espectador quiso hablar con su autor después de haber publicado unos apartes del texto, en el que se evidencia que la locomotora minera debe venir acompañada de una fuerte institucionalidad si queremos un desarrollo sostenible.

El presidente Juan Manuel Santos en declaraciones recientes mencionó que se había vuelto imposible controlar la minería ilegal. ¿Por qué se está presentando este fenómeno?

Porque el enfoque de la política de formalización en las últimas tres décadas, por decir lo menos, ha sido fallido, entre otras razones porque no hay una taxonomía clara sobre cuáles son las minerías que existen en el territorio.

¿Cuáles son los tipos de minería que pueden existir?

Se pueden encontrar seis tipos de minería actuando simultáneamente. Por ejemplo, la ancestral, que no puede ser denominada ilegal ni informal. La tradicional, que tampoco se puede denominar ilegal. La ilegal per se, pero que no es criminal y a veces se tiende a confundir. Esa nueva minería criminal se está dando especialmente en México y algo en Perú. Esa minería tiene como propósito financiar grupos armados ilegales y se está dando con asociación en muchos casos a carteles que no están en Colombia, sino en territorio mexicano.

¿La minería criminal se centra en qué tipo de materiales particularmente?

Particularmente el oro, pero se ha movido para otros dos materiales, el tungsteno y el coltan. Son materias primas requeridas para la elaboración de celulares y este tipo de instrumentos, muy demandados en China. En esa minería criminal hay algo que es fundamental y es que han venido creando unos flujos de dinero que financian la criminalidad transnacional. No podemos decir que ha sustituido, pero sí que ha ido adquiriendo una importancia similar a la de la cocaína, con una ventaja sobre la misma y es que al no ser bienes ilícitos, sirven para lavar y blanquear capitales.

¿Cuando dice que no sabemos lo que tenemos en términos de minerías se refiere a que no tenemos claro lo que tenemos de tungsteno y coltán?

Así es. Hay un drama que es general en Colombia y es que el Estado, para poder negociar con las transnacionales, tiene que conocer qué hay en el subsuelo nacional y la precariedad de la información actualizada sobre lo que hay es muy grave. Igualmente el censo minero que se hizo en 2010 es muy precario y no conocemos lo que es la minería en el país.

¿A la hora de luchar contra la minería ilegal no se pueden cometer errores y confundir y atacar a los que no son?

La lucha contra la minería ilegal es sobre una fracción de esa minería, no sobre todas, y ahí es donde hemos fracasado, porque el ministro de Defensa y el presidente Santos en sus declaraciones del viernes vuelven a ver el tema sólo como una estrategia penal militar sin una adecuada discriminación de los tipos de minería que coexisten en los territorios.

¿Y entonces cómo debe actuar el Estado para no confundir una minería con otra a la hora de atacar?

Nosotros recomendamos que el trabajo sea más social y comunitario que represivo y penal. Esto implica un conocimiento y presencia del Estado mucho mayor. Eso implica que la minería, al ser un sistema basado en un recurso natural no renovable escaso de propiedad pública, es decir, del Estado y toda la sociedad, requiere una administración, regulación y política muy rigurosa para que la minería como sistema dé los mejores resultados sostenibles para la sociedad.

Sobre esa definición que ha dado de lo que es la minería, ¿qué implicaciones ha tenido para el país que uno de los pilares del gobierno Santos sea la locomotora minera, con los antecedentes de falta de preparación que tenemos?

No se puede politizar y radicalizar el debate sobre la minería. Infortunadamente en Colombia, a pesar de que hemos hecho unos cambios institucionales en los últimos tres años, no han sido suficientes. Venimos de un drama y es que entre los años 2002 a 2010 se otorgaron más de 8.000 títulos mineros y no se hicieron las evaluaciones pertinentes de calidad y capacidad de quienes los solicitaron. No estábamos preparados para eso.

¿Cuál es el problema de que entre 2002 y 2010 se hayan entregado esa cantidad de títulos mineros?

Varios. Creó una expectativa de derechos en esos agentes privados a los que se les otorgaron los títulos mineros y si se impide que se haga realidad porque el Estado definió que no se debe explotar en el área del título, eventualmente puede llevar a unos litigios del Estado. Eso trae unos altos costos para el Estado, porque está visto que en algunas de esas zonas otorgadas no es bueno ni medioambiental ni socialmente explotar. Además de haber establecido un principio minero rector y es que el primero en el tiempo es primero en el derecho, aquí se ha venido aplicando que el primero que descubra es el primero que aprovecha y eso no puede ser así. Y por último, lo otro que es muy grave es que no había un criterio de selección y evaluación de los adjudicatarios.

Es decir, que a cualquiera que solicitaba el título se lo adjudicaban?

En general se le dio a cualquiera. Hay indicios de que hay muchas empresas de fachada, algunas conformadas con dinero ilegal y en paraísos fiscales que se hicieron a títulos mineros. Mi hipótesis es que puede haber capitales ilegales a los que les interesa la apropiación del territorio.

¿Por qué hay interés en apropiarse del territorio por parte de capitales extranjeros?

Hoy hay un panorama internacional en donde hay una competencia creciente de capitales internacionales sobre el acaparamiento de tierras para el aprovechamiento del suelo, ante la escasez para la producción de alimentos, que hace que haya inversión extranjera pero también para el acaparamiento de las riquezas del subsuelo; esa es la nueva etapa de la globalización. Eso en Colombia es más complejo porque nosotros tenemos entre 8 y 10 millones de hectáreas que no se sabe de quiénes son los derechos de propiedad por el despojo masivo que se hizo de campesinos. En Colombia, más del 50% del suelo no tiene el derecho de propiedad claro.

Siempre se ha dicho que la minería es enemiga del medio ambiente. Sin embargo, los interesados mencionan que hay que lograr una sana convivencia. ¿Eso es posible o hay que escoger entre el medio ambiente y la minería?

Lo que hay que resolver es cuál es la minería necesaria que asegure que se logre una adecuada preservación del medio ambiente. Saber qué tipo de explotación es la menos agresiva y dentro de ello tener claro cuáles son las que se pueden ejecutar para a futuro poder solventar lo que se dañó. Dado que hay siempre un daño, que este pueda ser recuperado a través de las retribuciones de las empresas privadas.

¿Es posible recuperar el daño que deja la minería en términos medioambientales?

En muchos casos no es posible, lo que implica que se deben tener unos criterios objetivos sólidos para otorgar títulos. No todo proyecto minero per se es bueno o malo.

Se nos ha vendido desde hace mucho tiempo que la locomotora minera es beneficiosa en términos económicos para el país. ¿Qué tan cierto es esto, qué tanto beneficio hemos obtenido?

El 26% de los ingresos tributarios dependen de la minería y los hidrocarburos, entonces el argumento es que está siendo un apalancamiento de financiamiento del Estado, así que en principio es necesario. Lo que pasa es que tiene esa importancia en los ingresos del Estado porque el nivel de tributación es muy bajo. Aquí la tributación es sólo 13,9% del PIB, mientras en Chile es del 24% y en Brasil del 28%. Estamos por debajo de la tributación de América Latina.

Sin embargo, aquí todos creemos que pagamos muchos impuestos. Además, ¿la reforma tributaria de este gobierno no se presentó para arreglar precisamente eso?

El capital privado tiene un nivel de tributación absolutamente bajo, del 5%, por la multiplicidad de deducciones. El nivel de tributación efectiva, la desigualdad e inequidad en la tributación en Colombia es exagerada y la última reforma lo agudizó.

¿Las empresas mineras en Colombia están pagando lo justo y lo debido a la nación por la explotación que realizan?

Es cierto que la tasa efectiva de impuestos en la minería es más alta que en las sociedades anónimas y eso no se debe demeritar. Lo que pasa es que las sociedades anónimas no están pagando lo que deben en impuestos. Y por otro lado, la renta minera no es adecuada, no se está pagando lo que se debe.

¿Y las regalías?

Las regalías deberían ser el reconocimiento del explotador del recurso de que este lo pone el Estado y por ser escaso se agota y tiene un costo alto. Hoy en día se determina cuánto se debe pagar de regalías a través de un debate en el legislativo que responde a una petición del ejecutivo, sin obedecer a un cálculo del costo de oportunidad del mineral.

¿Cómo deberían ser calculadas entonces?

Como se definen hoy en día no responden a un cálculo del costo de oportunidad del oro, de la tierra ni del carbón. Hoy la regalía es más un “royaltie” que una recuperación para el Estado del costo de lo que se deja de atesorar por lo que se está explotando. Las regalías son muy bajas. Nosotros propusimos que las regalías se paguen de acuerdo con una tasa variable con unos precios de referencia, así cuando haya bonanza podamos disfrutar de ella y viceversa. Así lo expusimos en el primer libro sobre La Minería en Colombia.

¿Qué tan beneficioso ha sido para las comunidades cercanas a la explotación minera que esas empresas estén presentes en sus territorios?

En la investigación que hemos realizado encontramos que en los municipios predominantemente mineros la calidad de vida en todos sus aspectos es más similar a los municipios cocaleros, que son los más pobres. El atraso de estos municipios es notable y no se ven beneficiados de esa actividad económica.

¿Entonces en general podemos decir que la minería es mala ‘per se’?

Yo no estoy diciendo eso, lo que hay que hacer es que se desarrolle la minería en un entorno institucional, de Estado y de políticas muy serio y fuerte para poder garantizar una mejor calidad de vida para la población cercana a la actividad, que hasta ahora no ha sido así.

¿Es rentable a futuro para el país y ha sido un buen negocio para nosotros habernos metido en la minería como locomotora minera?

Como lo estamos haciendo hoy en día es muy deficiente, con grandes falencias y graves costos ambientales y sociales para el país, reconociendo que los ingresos fiscales del país está siendo una fuente excesivamente importante hoy para el Estado. Pero si lo miramos a corto plazo como lo hacen los economistas en su mayoría ha ayudado a financiar la economía, pero la rentabilidad a corto plazo no es cierta, porque muchos de los impactos perversos que ha tenido la minería mal regulada no se ven hoy, sino que se verán mañana en las generaciones futuras. El peor error que se puede hacer en un país es ver este negocio en una perspectiva a corto plazo.

¿Es decir que no?

Tal como está hoy, no hay una garantía de ninguna manera de avanzar hacia un desarrollo sostenible, en contra incluso de los preceptos constitucionales. Requerimos construir mucha mayor institucionalidad acorde al principio de desarrollo sostenible.

¿Qué se debe hacer con las consultas populares que han realizado algunos municipios para saber si su gente quiere que se dé un permiso minero en la zona?

Es una forma de involucrar a los directamente afectados para definir cómo hacer y dónde hacerlo. Si se va uno con la línea autoritaria de que la consulta popular es ilegal y que el Gobierno Nacional no la acata, la minería va crear una conflictividad en los territorios que puede ser aprovechada por las nuevas formas de ilegalidad.

Sí, pero el ministro de Minas ha dicho en los casos de Piedras, Tolima, y Tauramena, en Arauca, que no aceptan las consultas populares para revocar permisos de explotación minera...

Pues no comparto esa visión del Gobierno Nacional. La puedo entender, pero no aceptarla. Tienen que surgir mecanismos y formas de concertación con las comunidades, porque la misma Registraduría ha ayudado a hacer estas consultas, el mismo Estado ayudó a ello. No se puede llegar y decir que como gobierno representante del Estado soy el dueño del subsuelo y se hace lo que yo digo y punto. Con autoritarismo no se pueden imponer las cosas, pero no es sostenible ni democrático. Si se sigue así, tendremos innumerables paros como los que ya se han vivido. 

El jueves de la semana pasada se presentó el segundo libro de una profunda investigación que adelanta Luis Jorge Garay con un grupo de expertos sobre Minería en Colombia. El Espectador quiso hablar con su autor después de haber publicado unos apartes del texto, en el que se evidencia que la locomotora minera debe venir acompañada de una fuerte institucionalidad si queremos un desarrollo sostenible.

El presidente Juan Manuel Santos en declaraciones recientes mencionó que se había vuelto imposible controlar la minería ilegal. ¿Por qué se está presentando este fenómeno?

Porque el enfoque de la política de formalización en las últimas tres décadas, por decir lo menos, ha sido fallido, entre otras razones porque no hay una taxonomía clara sobre cuáles son las minerías que existen en el territorio.

¿Cuáles son los tipos de minería que pueden existir?

Se pueden encontrar seis tipos de minería actuando simultáneamente. Por ejemplo, la ancestral, que no puede ser denominada ilegal ni informal. La tradicional, que tampoco se puede denominar ilegal. La ilegal per se, pero que no es criminal y a veces se tiende a confundir. Esa nueva minería criminal se está dando especialmente en México y algo en Perú. Esa minería tiene como propósito financiar grupos armados ilegales y se está dando con asociación en muchos casos a carteles que no están en Colombia, sino en territorio mexicano.

¿La minería criminal se centra en qué tipo de materiales particularmente?

Particularmente el oro, pero se ha movido para otros dos materiales, el tungsteno y el coltan. Son materias primas requeridas para la elaboración de celulares y este tipo de instrumentos, muy demandados en China. En esa minería criminal hay algo que es fundamental y es que han venido creando unos flujos de dinero que financian la criminalidad transnacional. No podemos decir que ha sustituido, pero sí que ha ido adquiriendo una importancia similar a la de la cocaína, con una ventaja sobre la misma y es que al no ser bienes ilícitos, sirven para lavar y blanquear capitales.

¿Cuando dice que no sabemos lo que tenemos en términos de minerías se refiere a que no tenemos claro lo que tenemos de tungsteno y coltán?

Así es. Hay un drama que es general en Colombia y es que el Estado, para poder negociar con las transnacionales, tiene que conocer qué hay en el subsuelo nacional y la precariedad de la información actualizada sobre lo que hay es muy grave. Igualmente el censo minero que se hizo en 2010 es muy precario y no conocemos lo que es la minería en el país.

¿A la hora de luchar contra la minería ilegal no se pueden cometer errores y confundir y atacar a los que no son?

La lucha contra la minería ilegal es sobre una fracción de esa minería, no sobre todas, y ahí es donde hemos fracasado, porque el ministro de Defensa y el presidente Santos en sus declaraciones del viernes vuelven a ver el tema sólo como una estrategia penal militar sin una adecuada discriminación de los tipos de minería que coexisten en los territorios.

¿Y entonces cómo debe actuar el Estado para no confundir una minería con otra a la hora de atacar?

Nosotros recomendamos que el trabajo sea más social y comunitario que represivo y penal. Esto implica un conocimiento y presencia del Estado mucho mayor. Eso implica que la minería, al ser un sistema basado en un recurso natural no renovable escaso de propiedad pública, es decir, del Estado y toda la sociedad, requiere una administración, regulación y política muy rigurosa para que la minería como sistema dé los mejores resultados sostenibles para la sociedad.

Sobre esa definición que ha dado de lo que es la minería, ¿qué implicaciones ha tenido para el país que uno de los pilares del gobierno Santos sea la locomotora minera, con los antecedentes de falta de preparación que tenemos?

No se puede politizar y radicalizar el debate sobre la minería. Infortunadamente en Colombia, a pesar de que hemos hecho unos cambios institucionales en los últimos tres años, no han sido suficientes. Venimos de un drama y es que entre los años 2002 a 2010 se otorgaron más de 8.000 títulos mineros y no se hicieron las evaluaciones pertinentes de calidad y capacidad de quienes los solicitaron. No estábamos preparados para eso.

¿Cuál es el problema de que entre 2002 y 2010 se hayan entregado esa cantidad de títulos mineros?

Varios. Creó una expectativa de derechos en esos agentes privados a los que se les otorgaron los títulos mineros y si se impide que se haga realidad porque el Estado definió que no se debe explotar en el área del título, eventualmente puede llevar a unos litigios del Estado. Eso trae unos altos costos para el Estado, porque está visto que en algunas de esas zonas otorgadas no es bueno ni medioambiental ni socialmente explotar. Además de haber establecido un principio minero rector y es que el primero en el tiempo es primero en el derecho, aquí se ha venido aplicando que el primero que descubra es el primero que aprovecha y eso no puede ser así. Y por último, lo otro que es muy grave es que no había un criterio de selección y evaluación de los adjudicatarios.

Es decir, que a cualquiera que solicitaba el título se lo adjudicaban?

En general se le dio a cualquiera. Hay indicios de que hay muchas empresas de fachada, algunas conformadas con dinero ilegal y en paraísos fiscales que se hicieron a títulos mineros. Mi hipótesis es que puede haber capitales ilegales a los que les interesa la apropiación del territorio.

¿Por qué hay interés en apropiarse del territorio por parte de capitales extranjeros?

Hoy hay un panorama internacional en donde hay una competencia creciente de capitales internacionales sobre el acaparamiento de tierras para el aprovechamiento del suelo, ante la escasez para la producción de alimentos, que hace que haya inversión extranjera pero también para el acaparamiento de las riquezas del subsuelo; esa es la nueva etapa de la globalización. Eso en Colombia es más complejo porque nosotros tenemos entre 8 y 10 millones de hectáreas que no se sabe de quiénes son los derechos de propiedad por el despojo masivo que se hizo de campesinos. En Colombia, más del 50% del suelo no tiene el derecho de propiedad claro.

Siempre se ha dicho que la minería es enemiga del medio ambiente. Sin embargo, los interesados mencionan que hay que lograr una sana convivencia. ¿Eso es posible o hay que escoger entre el medio ambiente y la minería?

Lo que hay que resolver es cuál es la minería necesaria que asegure que se logre una adecuada preservación del medio ambiente. Saber qué tipo de explotación es la menos agresiva y dentro de ello tener claro cuáles son las que se pueden ejecutar para a futuro poder solventar lo que se dañó. Dado que hay siempre un daño, que este pueda ser recuperado a través de las retribuciones de las empresas privadas.

¿Es posible recuperar el daño que deja la minería en términos medioambientales?

En muchos casos no es posible, lo que implica que se deben tener unos criterios objetivos sólidos para otorgar títulos. No todo proyecto minero per se es bueno o malo.

Se nos ha vendido desde hace mucho tiempo que la locomotora minera es beneficiosa en términos económicos para el país. ¿Qué tan cierto es esto, qué tanto beneficio hemos obtenido?

El 26% de los ingresos tributarios dependen de la minería y los hidrocarburos, entonces el argumento es que está siendo un apalancamiento de financiamiento del Estado, así que en principio es necesario. Lo que pasa es que tiene esa importancia en los ingresos del Estado porque el nivel de tributación es muy bajo. Aquí la tributación es sólo 13,9% del PIB, mientras en Chile es del 24% y en Brasil del 28%. Estamos por debajo de la tributación de América Latina.

Sin embargo, aquí todos creemos que pagamos muchos impuestos. Además, ¿la reforma tributaria de este gobierno no se presentó para arreglar precisamente eso?

El capital privado tiene un nivel de tributación absolutamente bajo, del 5%, por la multiplicidad de deducciones. El nivel de tributación efectiva, la desigualdad e inequidad en la tributación en Colombia es exagerada y la última reforma lo agudizó.

¿Las empresas mineras en Colombia están pagando lo justo y lo debido a la nación por la explotación que realizan?

Es cierto que la tasa efectiva de impuestos en la minería es más alta que en las sociedades anónimas y eso no se debe demeritar. Lo que pasa es que las sociedades anónimas no están pagando lo que deben en impuestos. Y por otro lado, la renta minera no es adecuada, no se está pagando lo que se debe.

¿Y las regalías?

Las regalías deberían ser el reconocimiento del explotador del recurso de que este lo pone el Estado y por ser escaso se agota y tiene un costo alto. Hoy en día se determina cuánto se debe pagar de regalías a través de un debate en el legislativo que responde a una petición del ejecutivo, sin obedecer a un cálculo del costo de oportunidad del mineral.

¿Cómo deberían ser calculadas entonces?

Como se definen hoy en día no responden a un cálculo del costo de oportunidad del oro, de la tierra ni del carbón. Hoy la regalía es más un “royaltie” que una recuperación para el Estado del costo de lo que se deja de atesorar por lo que se está explotando. Las regalías son muy bajas. Nosotros propusimos que las regalías se paguen de acuerdo con una tasa variable con unos precios de referencia, así cuando haya bonanza podamos disfrutar de ella y viceversa. Así lo expusimos en el primer libro sobre La Minería en Colombia.

¿Qué tan beneficioso ha sido para las comunidades cercanas a la explotación minera que esas empresas estén presentes en sus territorios?

En la investigación que hemos realizado encontramos que en los municipios predominantemente mineros la calidad de vida en todos sus aspectos es más similar a los municipios cocaleros, que son los más pobres. El atraso de estos municipios es notable y no se ven beneficiados de esa actividad económica.

¿Entonces en general podemos decir que la minería es mala ‘per se’?

Yo no estoy diciendo eso, lo que hay que hacer es que se desarrolle la minería en un entorno institucional, de Estado y de políticas muy serio y fuerte para poder garantizar una mejor calidad de vida para la población cercana a la actividad, que hasta ahora no ha sido así.

¿Es rentable a futuro para el país y ha sido un buen negocio para nosotros habernos metido en la minería como locomotora minera?

Como lo estamos haciendo hoy en día es muy deficiente, con grandes falencias y graves costos ambientales y sociales para el país, reconociendo que los ingresos fiscales del país está siendo una fuente excesivamente importante hoy para el Estado. Pero si lo miramos a corto plazo como lo hacen los economistas en su mayoría ha ayudado a financiar la economía, pero la rentabilidad a corto plazo no es cierta, porque muchos de los impactos perversos que ha tenido la minería mal regulada no se ven hoy, sino que se verán mañana en las generaciones futuras. El peor error que se puede hacer en un país es ver este negocio en una perspectiva a corto plazo.

¿Es decir que no?

Tal como está hoy, no hay una garantía de ninguna manera de avanzar hacia un desarrollo sostenible, en contra incluso de los preceptos constitucionales. Requerimos construir mucha mayor institucionalidad acorde al principio de desarrollo sostenible.

¿Qué se debe hacer con las consultas populares que han realizado algunos municipios para saber si su gente quiere que se dé un permiso minero en la zona?

Es una forma de involucrar a los directamente afectados para definir cómo hacer y dónde hacerlo. Si se va uno con la línea autoritaria de que la consulta popular es ilegal y que el Gobierno Nacional no la acata, la minería va crear una conflictividad en los territorios que puede ser aprovechada por las nuevas formas de ilegalidad.

Sí, pero el ministro de Minas ha dicho en los casos de Piedras, Tolima, y Tauramena, en Arauca, que no aceptan las consultas populares para revocar permisos de explotación minera...

Pues no comparto esa visión del Gobierno Nacional. La puedo entender, pero no aceptarla. Tienen que surgir mecanismos y formas de concertación con las comunidades, porque la misma Registraduría ha ayudado a hacer estas consultas, el mismo Estado ayudó a ello. No se puede llegar y decir que como gobierno representante del Estado soy el dueño del subsuelo y se hace lo que yo digo y punto. Con autoritarismo no se pueden imponer las cosas, pero no es sostenible ni democrático. Si se sigue así, tendremos innumerables paros como los que ya se han vivido.