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Sin que tuviera mucho eco, el pasado 20 de junio el congreso aprobó la ley de compras locales, una ley que promete dar pasos importantes en la inclusión productiva de pequeños productores y que obliga a las entidades del Estado con gastos en alimentación que al menos 30% del gasto en alimentos sea comprado directamente a pequeños productores.
La ley es el resultado de un proceso que inició en 2018 impulsado por el Frente Parlamentario contra el Hambre, conformado por 43 congresistas de 17 partidos políticos, el apoyo técnico de la Organización de las Naciones para la Alimentación y la Agricultura (FAO), el Programa Mesoamérica sin Hambre y la Mesa Técnica Nacional de Compras Públicas de Alimentos.
De esta forma, Colombia se une al grupo de países latinoamericanos que en años anteriores han promulgado leyes similares de compras públicas a pequeños productores, que incluye, entre otros, a Brasil, Uruguay, Perú y Ecuador.
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Esta ley apunta a avanzar en la implementación de uno de los compromisos de la Reforma Rural Integral acordada en La Habana (Cuba) relacionado con la puesta en marcha de un plan de comercialización que estimule la agricultura familiar.
¿De qué se trata la nueva ley?
Aprobada el 20 de junio y sancionada por el Presidente Iván Duque el 6 de agosto, el objetivo principal de la ley es promover la participación de pequeños productores en el mercado de compras públicas en todo el territorio nacional. Para garantizar esta participación, la ley ordena a las instituciones públicas a adquirir el 30 por ciento de sus compras de alimentos a pequeños productores agropecuarios de la Economía Campesina, Familiar y Comunitaria. La ley aplica no solo para entidades públicas del nivel nacional, departamental, distrital, y municipal, sino también para sociedades de economía mixta y entidades privadas que manejen recursos públicos.
Para articular, guiar y monitorear su implementación, esta ley crea una mesa nacional de compras públicas locales en la que participarán varios ministerios y entidades del Estado. El seguimiento se realizará a través de un sistema de información que tendrá datos importantes sobre productores, ubicación geográfica, disponibilidad, y tipo de alimentos, entre otros.
Las bases militares y cárceles en todo el país generan una demanda importante de alimentos para el abastecimiento del personal. Con esta ley, la base militar de Tolemaida, por ejemplo, deberá priorizar el 30 por ciento de sus compras a pequeños productores en áreas cercanas a la base en el departamento del Tolima. Así mismo, la cárcel la Picota, deberá priorizar compras a productores en las zonas cercanas a Bogotá y municipios vecinos en Cundinamarca. Si a nivel local estas entidades no encuentran suficiente oferta, tendrán que notificar a la mesa nacional de compras públicas cuyo sistema de información indicará dónde hay disponibilidad de alimentos demandados.
Implicaciones: los mecanismos diseñados en la ley pueden tener efectos transformadores en todas las regiones de Colombia. Como ha ocurrido en otros países latinoamericanos, las compras estatales tienen el potencial para fomentar los ingresos de los pequeños agricultores y dinamizar la economía local, a la vez que se promueven tradiciones alimentarias diversas sin perder estándares nutricionales.
Asegurar comercialización: un estudio de la FAO encontró que, en la actualidad, las compras estatales a la agricultura familiar llegarían solamente al 3%, mientras que el grueso de compras se realiza a mayoristas y al comercio minorista. Es decir, que hay un margen de crecimiento importante para beneficiar a miles de familias campesinas en lo que es bien conocido como uno de sus principales cuellos de botella: la comercialización.
En el proceso de discusión de la ley, la FAO hizo un estudio y encontró que sólo entre el Programa de Alimentación Escolar (PAE), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), los gastos anuales en alimentación ascienden a 2.5 billones de pesos. Si a esto se suman otros mercados institucionales, como las Fuerzas Armadas, Hospitales, ancianatos y programas departamentales de alimentación la cifra sería mucho más alta.
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Es decir, a través de este “mercado cautivo” y sin entrar a invertir recursos públicos adicionales, se puede tener un efecto positivo significativo en los ingresos de los pequeños productores, cuyo apoyo, según muestra el Banco Mundial en su informe sobre la agricultura, es esencial para jalonar el empleo agrícola (y no agrícola), reducir la desigualdad y combatir la pobreza rural.
Además, la creación de esta demanda fija, le permite al Estado direccionar los esfuerzos que tienen varias entidades en cuanto a los procesos de asistencia técnica, fortalecimiento y formalización de las asociaciones de productores y creación estándares de calidad de la producción (que también agregan valor, por ejemplo, en el empaque).
Circuitos cortos: dar prioridad a la producción local, además, permite avanzar en la densificación de los circuitos cortos de comercialización que, como hemos visto en este período de la pandemia, son cruciales para garantizar el abastecimiento alimentario. Estos circuitos cortos son ambiental y socialmente sostenibles y permiten fomentar dietas y hábitos alimenticios basados en productos locales, que en muchas regiones se han olvidado.
Complementar otros apoyos: al asegurar una parte de la comercialización de la producción agrícola campesina, esta ley complementa y da sentido a las inversiones públicas que se hagan en materia de infraestructura rural (vías terciarias, riego) y servicios públicos (salud, educación) en el marco de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET). Las compras públicas pueden de esta manera aportar a la creación de un entorno favorable a la producción de alimentos y, al atraer e impulsar también la inversión privada, la consolidación de clústeres productivos de agricultura familiar.
Retos: por supuesto, como siempre con este tipo de políticas, “el diablo está en los detalles”. El Ministerio de Agricultura tiene seis meses para reglamentar la ley y los retos para su adecuada implementación son variados.
Por un lado, es esencial que los procedimientos de contratación que se definan permitan, por un lado, brindar oportunidades para que los campesinos más vulnerables e históricamente excluidos de los mercados puedan participar ofreciendo su producción, pero por el otro que existan también mecanismos muy claros con respecto a la transparencia en cuanto a la adjudicación de estos contratos, teniendo en cuenta los recientes escándalos de corrupción asociados al PAE.
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Crear la demanda “vía decreto” no es garantía de nada. De ahí que sea esencial impulsar desde ya, desde el gobierno y con el apoyo de las autoridades territoriales, la cooperación internacional y el sector privado, la organización de los productores para que puedan cumplir metas de volúmenes y estándares de calidad de los alimentos, así como planificar adecuadamente la producción (teniendo en cuenta los ciclos y la estacionalidad).
En todo caso, ojalá esta ley sea una oportunidad para seguir avanzando en la construcción de una política de comercialización agrícola interna que vaya más allá de los subsidios de emergencia cada vez que un subsector tiene una crisis de precios. El impulso a largo plazo del sector, y especialmente de la agricultura familiar, y por lo tanto, de la construcción de paz, va de la mano de un mercadeo estratégico fomentado por el Estado teniendo en cuenta las realidades del territorio. Este es un paso en la dirección correcta que puede tener un impacto enorme.
*Andrés García Trujillo es Profesor de la Universidad Externado de Colombia y asociado al Instituto para las Transiciones Integrales (IFIT).
Felipe Roa-Clavijo es investigador de la Universidad de Oxford.