Amnistía a la acumulación de baldíos

Violentólogos, economistas y sociólogos han coincidido en que el centro del conflicto armado en Colombia es la distribución inequitativa de la tierra. Por eso, el punto uno de la agenda de diálogos entre el Gobierno y las Farc fue el diseño de la reforma rural integral. Largas e intensas deliberaciones enfrentaron los equipos negociadores en La Habana. Finalmente, llegó el momento de que la institucionalidad del país y los sectores que convergen en el tema de la propiedad se pongan de acuerdo sobre cómo concebir una nueva ruralidad.

El debate ha venido creciendo en las últimas semanas. Primero, a finales de abril, por la divulgación de un borrador de proyecto de ley sobre el ordenamiento social de la propiedad. Básicamente, la nueva reforma agraria, que despertó más inquietudes que certezas. La semana que termina vino el comunicado de prensa de la Contraloría General de la República (CGR) con una lista de personas y empresas señaladas de, presuntamente, haber acumulado tierras que fueron adjudicadas como baldíos. Sobresalieron los nombres del senador Álvaro Uribe y sus familiares o de parientes del actual ministro de Agricultura, Aurelio Iragorri Valencia.

Finalmente, se llevó a cabo una reunión reservada el miércoles pasado, entre el presidente Juan Manuel Santos y los principales dirigentes gremiales, en la que se concibió un nuevo borrador de la Ley de Tierras. El Espectador tuvo acceso al documento y encontró una propuesta que, de seguro, desatará una acalorada polémica. Se trata del artículo 37, que ratifica que haber acumulado baldíos antes de 1994 no constituye un acto ilegal. Pero, además, para que se configure acumulación indebida de esos terrenos, después de dicho año, los predios deben tener en sus registros la prohibición expresa de ser acumulados. Inscripción que, probablemente, tenga sólo un puñado de transacciones desde 1994.

Luego de los intercambios del Gobierno con asesores y expertos, el Ministerio de Agricultura decidió dividir en dos partes la gran reforma rural: de un lado, un proyecto de decreto ley que contiene los instrumentos básicos para cumplir con lo acordado en La Habana en cuanto a acceso a tierras e incentivos para la productividad, entre otros. Por otro, un proyecto de ley que aborda los temas de fondo, como las definiciones de los sujetos beneficiados de los programas de acceso a tierra, la seguridad jurídica y el espinoso asunto de las tierras baldías y la acumulación.

Baldíos, terrenos en conflicto

Las desigualdades en la distribución de la tierra en el país se han intentado zanjar dotando de tierras a campesinos pobres con los denominados terrenos baldíos, que pertenecen a la Nación. Es decir, tienen una función social: dar acceso a tierra a quien no la tiene o la posee en cantidades insuficientes. Su reglamentación tiene una larga tradición jurídica, que se recogió en la Ley 160 de 1994, una norma que a pesar de sus falencias generó un relativo consenso.

Dicha ley también introdujo uno de los conceptos que rigen el ordenamiento de la propiedad: la unidad agrícola familiar (UAF), que es la extensión de tierra mínima que en Colombia se considera necesaria para que una familia campesina subsista y tenga una vida digna. En ese sentido, los sujetos de adjudicaciones de baldíos sólo podían recibir una UAF. Tener más de una UAF en terrenos de origen baldío es una acumulación indebida.

Esta discusión se enardeció en 2013 a raíz de un debate de control político realizado por los parlamentarios del Polo Democrático Jorge Enrique Robledo, Iván Cepeda y Wilson Arias, quienes expusieron la masiva acumulación de baldíos en la altillanura por grandes empresas. En aquella ocasión, los congresistas denunciaron que compañías del tenor de Riopaila, Cargill, Manuelita, Brigard & Urrutia o la Poligrow habían violado la prohibición de acumular tierra que debía destinarse a campesinos pobres.

La propuesta normativa para la propiedad y las tierras rurales, que el Gobierno formuló para cumplir el acuerdo con las Farc, inicialmente contemplaba el pago de compensaciones por aquellos que hubieran incumplido la ley al acumular UAF indebidamente. Sin embargo, en la versión conocida por este diario, eso desaparece y se agrega una fórmula jurídica que dificultaría el reconocimiento de acumulaciones indebidas después de 1994.

Si bien la Ley 160 estableció que los bienes de origen baldío contuvieran, en sus títulos de adjudicación, su naturaleza y, por lo tanto, la prohibición de acumulación, muy pocos registradores y notarios del país cumplieron esa exigencia. En consecuencia, la gran mayoría de adjudicaciones irregulares de este tipo de tierra o sus posteriores ventas no constituirían una violación a la ley. En plata blanca, eso significaría una amnistía a la acumulación de baldíos.

“La negligencia de los funcionarios del Incoder (Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, liquidado), en no expedir las certificaciones de no violación a la Ley 160. no puede ser el paraguas que cubra la amnistía de la acumulación de UAF con origen de baldíos”, afirma Yamile Salinas, experta en temas agrarios y de tierras y consultora de Indepaz.

El centro del debate

Para Salinas, uno de los aspectos centrales del problema actual sobre la ruralidad es para quién es la tierra en Colombia: “La población campesina, indígena y afrodescendiente en los términos del artículo 63 de la Constitución política, o los empresarios nacionales e internacionales que tienen ‘músculo financiero’ para ponerlos a producir”. La tesis del Gobierno ha sido que “todos caben”, y que lo que se debe crear son canales de asociatividad entre grandes, pequeños y medianos productores, como quedó demostrado con la Ley 1776 de 2016, más conocida como Ley de Zidres.

Según Jorge Enrique Vélez, exsuperintendente de Notariado y Registro, el centro del debate “tiene que ser el tema de formalización, titulación y productividad, y no se puede tocar la propiedad privada”. Y agrega: “Si queremos que los ocupantes de baldíos sean propietarios y no les damos confianza en el régimen de propiedad privada, generaremos otra guerra más grande”.

“El núcleo del debate es la distribución de la tenencia de la tierra rural con vocación agropecuaria. La evidencia en nuestro país muestra un alto índice de concentración inequitativa de la tierra”, opinó Andrés Ocampo, exdirector de procesos agrarios del Incoder. Una tesis soportada en datos como los que arrojó el Censo Nacional Agropecuario, según el cual el 69,9 % de las unidades productivas en el área rural son inferiores a cinco hectáreas y ocupan menos del 5 % del área total censada. En contraste, sólo el 0,4 % de las unidades tiene 500 hectáreas o más, pero son el 40,1 % del total censado.

La hora cero de la acumulación

Uno de los asuntos que en esta discusión todavía generan discrepancia es sobre el momento a partir del cual se configura la acumulación indebida de baldíos. Según Jorge Enrique Vélez, la Corte Constitucional ha dejado claro que la fecha que parte en dos este dilema es el 3 de agosto de 1994, cuando se expidió la Ley 160. Tesis que el exsuperintendente sustenta en su interpretación del fallo del alto tribunal que declaró exequible la polémica Ley de Zidres.

Sin embargo, detractores e incluso demandantes de la Ley 1776, como Paula Álvarez, investigadora de temas de tierras y consultora de organizaciones como Oxfam, sostienen que las limitaciones para acumular tierra existen desde 1961, con la Ley 135, así como la Unidad Agrícola Familiar. “Desconocer que antes de 1994 hubo procesos de acaparamiento de tierras es un exabrupto”, añade Álvarez.

Una interpretación similar tiene Andrés Ocampo, para quien “la prohibición de acumular bienes que tuvieron origen baldío se extiende incluso a aquellos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 160 de 1994, siempre que el negocio jurídico que genera la acumulación se efectúe con posterioridad a la entrada en vigencia de la misma”. Eso sí, hace énfasis en que no se refiere a ningún caso particular y que serán los jueces quienes determinen caso a caso la situación jurídica.

Fórmulas de seguridad jurídica

Aunque el Gobierno no tiene clara la fórmula para desenredar esta pita, el último borrador se ha inclinado por una tesis que coincide con la del exsuperintendente Vélez y que quedó plasmada en el texto entregado a los expertos y gremios. Allí, se toma el año de 1994 como punto de partida de la acumulación, “siempre y cuando la limitación o prohibición se encuentre expresamente publicada en el acto de adjudicación y en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria”.

Según Vélez, en Colombia no existe ninguna sentencia por acumulación de baldíos y, tras la sentencia de la Corte sobre las zidres, “queda una responsabilidad importante de la Agencia Nacional de Tierras para que en las resoluciones de adjudicación establezca expresamente que esa tierra no puede ser acumulada con otra, con el fin de que eso pase a registro de propiedad y nos evitemos la desinformación que hoy existe”.

Contraria a la postura de Vélez y del Gobierno, Salinas se inclina por rechazar de plano cualquier tipo de legalización de acumulaciones, pues esto, para ella, “impide documentar fenómenos de violencia, corrupción, proyectos económicos y estrategias de despojo disfrazadas de negocios legales, que propiciaron la acumulación de UAF o la ocupación ilegal de baldíos, ampliamente denunciados por la Corte, la Contraloría y la Superintendencia de Notariado y Registro, entre otras entidades”.

El camino medio se puede divisar en las recomendaciones que hicieron los académicos de la mesa de expertos de las universidades de los Andes, Externado y Eafit al anterior borrador de proyecto del Gobierno y que hoy cobran relevancia. “Las personas que han obtenido baldíos después de la entrada en vigencia de la Ley 160 de 1994 podrían ser merecedoras de una consideración especial para la regularización de la situación, siempre y cuando se hayan resuelto las necesidades de acceso y formalización de los beneficiarios a título gratuito”.

En caso contrario, dijeron los expertos, “aquellos sujetos que no logren acreditar una explotación económica sostenida y sostenible de los terrenos, ni su buena fe objetiva o que hayan sacado provecho de situaciones de desplazamiento forzado o hayan despojado a campesinos, deben ser objeto de actuaciones contundentes por parte de las autoridades enderezadas a la recuperación de las extensiones indebidamente ocupadas o de los excedentes ilegales”.

Sobre esta polémica, el titular de la cartera agropecuaria, Aurelio Iragorri Valencia, fue tajante en afirmar que el proyecto de ley está en construcción y que, después “de más de 1.500 observaciones y comentarios recibidos a lo largo y ancho del país”, aún no está definida la fórmula para resolver el tema de acumulación de los baldíos. “Ese asunto irá en el proyecto de ley, no en el decreto, y prefiero esperar a que termine el proceso de concertación y el estudio jurídico”, concluyó.

Las enormes distancias que separan una fórmula de otra para resolver el problema de la tierra en Colombia, que hace 50 años engendraron el conflicto armado que hoy al parecer está en camino de terminarse, deben ser puestas sobre la mesa para que cada parte haga un acto de contrición y sea posible un pacto social sobre la tierra en Colombia.

Violentólogos, economistas y sociólogos han coincidido en que el centro del conflicto armado en Colombia es la distribución inequitativa de la tierra. Por eso, el punto uno de la agenda de diálogos entre el Gobierno y las Farc fue el diseño de la reforma rural integral. Largas e intensas deliberaciones enfrentaron los equipos negociadores en La Habana. Finalmente, llegó el momento de que la institucionalidad del país y los sectores que convergen en el tema de la propiedad se pongan de acuerdo sobre cómo concebir una nueva ruralidad.

El debate ha venido creciendo en las últimas semanas. Primero, a finales de abril, por la divulgación de un borrador de proyecto de ley sobre el ordenamiento social de la propiedad. Básicamente, la nueva reforma agraria, que despertó más inquietudes que certezas. La semana que termina vino el comunicado de prensa de la Contraloría General de la República (CGR) con una lista de personas y empresas señaladas de, presuntamente, haber acumulado tierras que fueron adjudicadas como baldíos. Sobresalieron los nombres del senador Álvaro Uribe y sus familiares o de parientes del actual ministro de Agricultura, Aurelio Iragorri Valencia.

Finalmente, se llevó a cabo una reunión reservada el miércoles pasado, entre el presidente Juan Manuel Santos y los principales dirigentes gremiales, en la que se concibió un nuevo borrador de la Ley de Tierras. El Espectador tuvo acceso al documento y encontró una propuesta que, de seguro, desatará una acalorada polémica. Se trata del artículo 37, que ratifica que haber acumulado baldíos antes de 1994 no constituye un acto ilegal. Pero, además, para que se configure acumulación indebida de esos terrenos, después de dicho año, los predios deben tener en sus registros la prohibición expresa de ser acumulados. Inscripción que, probablemente, tenga sólo un puñado de transacciones desde 1994.

Luego de los intercambios del Gobierno con asesores y expertos, el Ministerio de Agricultura decidió dividir en dos partes la gran reforma rural: de un lado, un proyecto de decreto ley que contiene los instrumentos básicos para cumplir con lo acordado en La Habana en cuanto a acceso a tierras e incentivos para la productividad, entre otros. Por otro, un proyecto de ley que aborda los temas de fondo, como las definiciones de los sujetos beneficiados de los programas de acceso a tierra, la seguridad jurídica y el espinoso asunto de las tierras baldías y la acumulación.

Baldíos, terrenos en conflicto

Las desigualdades en la distribución de la tierra en el país se han intentado zanjar dotando de tierras a campesinos pobres con los denominados terrenos baldíos, que pertenecen a la Nación. Es decir, tienen una función social: dar acceso a tierra a quien no la tiene o la posee en cantidades insuficientes. Su reglamentación tiene una larga tradición jurídica, que se recogió en la Ley 160 de 1994, una norma que a pesar de sus falencias generó un relativo consenso.

Dicha ley también introdujo uno de los conceptos que rigen el ordenamiento de la propiedad: la unidad agrícola familiar (UAF), que es la extensión de tierra mínima que en Colombia se considera necesaria para que una familia campesina subsista y tenga una vida digna. En ese sentido, los sujetos de adjudicaciones de baldíos sólo podían recibir una UAF. Tener más de una UAF en terrenos de origen baldío es una acumulación indebida.

Esta discusión se enardeció en 2013 a raíz de un debate de control político realizado por los parlamentarios del Polo Democrático Jorge Enrique Robledo, Iván Cepeda y Wilson Arias, quienes expusieron la masiva acumulación de baldíos en la altillanura por grandes empresas. En aquella ocasión, los congresistas denunciaron que compañías del tenor de Riopaila, Cargill, Manuelita, Brigard & Urrutia o la Poligrow habían violado la prohibición de acumular tierra que debía destinarse a campesinos pobres.

La propuesta normativa para la propiedad y las tierras rurales, que el Gobierno formuló para cumplir el acuerdo con las Farc, inicialmente contemplaba el pago de compensaciones por aquellos que hubieran incumplido la ley al acumular UAF indebidamente. Sin embargo, en la versión conocida por este diario, eso desaparece y se agrega una fórmula jurídica que dificultaría el reconocimiento de acumulaciones indebidas después de 1994.

Si bien la Ley 160 estableció que los bienes de origen baldío contuvieran, en sus títulos de adjudicación, su naturaleza y, por lo tanto, la prohibición de acumulación, muy pocos registradores y notarios del país cumplieron esa exigencia. En consecuencia, la gran mayoría de adjudicaciones irregulares de este tipo de tierra o sus posteriores ventas no constituirían una violación a la ley. En plata blanca, eso significaría una amnistía a la acumulación de baldíos.

“La negligencia de los funcionarios del Incoder (Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, liquidado), en no expedir las certificaciones de no violación a la Ley 160. no puede ser el paraguas que cubra la amnistía de la acumulación de UAF con origen de baldíos”, afirma Yamile Salinas, experta en temas agrarios y de tierras y consultora de Indepaz.

El centro del debate

Para Salinas, uno de los aspectos centrales del problema actual sobre la ruralidad es para quién es la tierra en Colombia: “La población campesina, indígena y afrodescendiente en los términos del artículo 63 de la Constitución política, o los empresarios nacionales e internacionales que tienen ‘músculo financiero’ para ponerlos a producir”. La tesis del Gobierno ha sido que “todos caben”, y que lo que se debe crear son canales de asociatividad entre grandes, pequeños y medianos productores, como quedó demostrado con la Ley 1776 de 2016, más conocida como Ley de Zidres.

Según Jorge Enrique Vélez, exsuperintendente de Notariado y Registro, el centro del debate “tiene que ser el tema de formalización, titulación y productividad, y no se puede tocar la propiedad privada”. Y agrega: “Si queremos que los ocupantes de baldíos sean propietarios y no les damos confianza en el régimen de propiedad privada, generaremos otra guerra más grande”.

“El núcleo del debate es la distribución de la tenencia de la tierra rural con vocación agropecuaria. La evidencia en nuestro país muestra un alto índice de concentración inequitativa de la tierra”, opinó Andrés Ocampo, exdirector de procesos agrarios del Incoder. Una tesis soportada en datos como los que arrojó el Censo Nacional Agropecuario, según el cual el 69,9 % de las unidades productivas en el área rural son inferiores a cinco hectáreas y ocupan menos del 5 % del área total censada. En contraste, sólo el 0,4 % de las unidades tiene 500 hectáreas o más, pero son el 40,1 % del total censado.

La hora cero de la acumulación

Uno de los asuntos que en esta discusión todavía generan discrepancia es sobre el momento a partir del cual se configura la acumulación indebida de baldíos. Según Jorge Enrique Vélez, la Corte Constitucional ha dejado claro que la fecha que parte en dos este dilema es el 3 de agosto de 1994, cuando se expidió la Ley 160. Tesis que el exsuperintendente sustenta en su interpretación del fallo del alto tribunal que declaró exequible la polémica Ley de Zidres.

Sin embargo, detractores e incluso demandantes de la Ley 1776, como Paula Álvarez, investigadora de temas de tierras y consultora de organizaciones como Oxfam, sostienen que las limitaciones para acumular tierra existen desde 1961, con la Ley 135, así como la Unidad Agrícola Familiar. “Desconocer que antes de 1994 hubo procesos de acaparamiento de tierras es un exabrupto”, añade Álvarez.

Una interpretación similar tiene Andrés Ocampo, para quien “la prohibición de acumular bienes que tuvieron origen baldío se extiende incluso a aquellos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 160 de 1994, siempre que el negocio jurídico que genera la acumulación se efectúe con posterioridad a la entrada en vigencia de la misma”. Eso sí, hace énfasis en que no se refiere a ningún caso particular y que serán los jueces quienes determinen caso a caso la situación jurídica.

Fórmulas de seguridad jurídica

Aunque el Gobierno no tiene clara la fórmula para desenredar esta pita, el último borrador se ha inclinado por una tesis que coincide con la del exsuperintendente Vélez y que quedó plasmada en el texto entregado a los expertos y gremios. Allí, se toma el año de 1994 como punto de partida de la acumulación, “siempre y cuando la limitación o prohibición se encuentre expresamente publicada en el acto de adjudicación y en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria”.

Según Vélez, en Colombia no existe ninguna sentencia por acumulación de baldíos y, tras la sentencia de la Corte sobre las zidres, “queda una responsabilidad importante de la Agencia Nacional de Tierras para que en las resoluciones de adjudicación establezca expresamente que esa tierra no puede ser acumulada con otra, con el fin de que eso pase a registro de propiedad y nos evitemos la desinformación que hoy existe”.

Contraria a la postura de Vélez y del Gobierno, Salinas se inclina por rechazar de plano cualquier tipo de legalización de acumulaciones, pues esto, para ella, “impide documentar fenómenos de violencia, corrupción, proyectos económicos y estrategias de despojo disfrazadas de negocios legales, que propiciaron la acumulación de UAF o la ocupación ilegal de baldíos, ampliamente denunciados por la Corte, la Contraloría y la Superintendencia de Notariado y Registro, entre otras entidades”.

El camino medio se puede divisar en las recomendaciones que hicieron los académicos de la mesa de expertos de las universidades de los Andes, Externado y Eafit al anterior borrador de proyecto del Gobierno y que hoy cobran relevancia. “Las personas que han obtenido baldíos después de la entrada en vigencia de la Ley 160 de 1994 podrían ser merecedoras de una consideración especial para la regularización de la situación, siempre y cuando se hayan resuelto las necesidades de acceso y formalización de los beneficiarios a título gratuito”.

En caso contrario, dijeron los expertos, “aquellos sujetos que no logren acreditar una explotación económica sostenida y sostenible de los terrenos, ni su buena fe objetiva o que hayan sacado provecho de situaciones de desplazamiento forzado o hayan despojado a campesinos, deben ser objeto de actuaciones contundentes por parte de las autoridades enderezadas a la recuperación de las extensiones indebidamente ocupadas o de los excedentes ilegales”.

Sobre esta polémica, el titular de la cartera agropecuaria, Aurelio Iragorri Valencia, fue tajante en afirmar que el proyecto de ley está en construcción y que, después “de más de 1.500 observaciones y comentarios recibidos a lo largo y ancho del país”, aún no está definida la fórmula para resolver el tema de acumulación de los baldíos. “Ese asunto irá en el proyecto de ley, no en el decreto, y prefiero esperar a que termine el proceso de concertación y el estudio jurídico”, concluyó.

Las enormes distancias que separan una fórmula de otra para resolver el problema de la tierra en Colombia, que hace 50 años engendraron el conflicto armado que hoy al parecer está en camino de terminarse, deben ser puestas sobre la mesa para que cada parte haga un acto de contrición y sea posible un pacto social sobre la tierra en Colombia.