Anatomía de una crisis: lo que llevó a la CREG a quedarse sin comisionados

La Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), eje central del sector —como un Banco de la República para el sistema financiero, guardando las proporciones—, cumplió 30 años. La celebración se ve empañada por la inoperancia de esta entidad: a la fecha solo está en propiedad uno de los seis comisionados que establece la ley, lo que implica que no hay quórum para tomar decisiones. La cereza en el pastel es que esta semana salió de la comisión Omar Prías, después de que el Consejo de Estado anuló su nombramiento porque no cumplía con los requisitos de experiencia.

La Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), eje central del sector —como un Banco de la República para el sistema financiero, guardando las proporciones—, cumplió 30 años. La celebración se ve empañada por la inoperancia de esta entidad: a la fecha solo está en propiedad uno de los seis comisionados que establece la ley, lo que implica que no hay quórum para tomar decisiones. La cereza en el pastel es que esta semana salió de la comisión Omar Prías, después de que el Consejo de Estado anuló su nombramiento porque no cumplía con los requisitos de experiencia.

El panorama de la CREG en los últimos meses no tiene precedente. En la historia de la Comisión hay renuncias, retrasos en nombramientos y decisiones que en su momento fueron cuestionadas, pero no registros de un vacío institucional en el sector de energía y gas como el de los últimos meses.

Si hoy se tomara una fotografía para mostrar la composición de la entidad, aparecerían Antonio Jiménez, nombrado el 24 de junio y esta semana designado director, y Orlando Velandia, encargado que también es presidente de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, más cuatro sillas vacías. Alejándose estarían Prías y Manuel Peña, jefe de oficina en la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME), cuyo encargo por tres meses terminó la semana pasada.

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La foto cambiará pronto. El Ministerio de Minas y Energía le dijo a El Espectador que este mes habrá avances concretos en los nombramientos. De hecho, el 12 de julio se publicó la hoja de vida de Fanny Guerrero, quien pronto sería nombrada. Aunque se esperan noticias, la crisis que hasta ahora se ha gestado es mayúscula: nombramientos anulados por el Consejo de Estado, más de un año con encargos y falta de quórum al discutir temas cruciales para el país. El problema es de tal magnitud que la Procuraduría ya ha advertido que el Gobierno podría incurrir en un desacato por no haber atendido la decisión del Consejo de Estado que le ordenó definir los nombramientos.

El fuego de la crisis que hoy hierve se encendió desde hace tiempo.

La CREG en la era Duque

El gobierno del presidente Gustavo Petro está en deuda con los nombramientos, pero a su administración, en realidad, le habría correspondido designar a dos comisionados y no a seis, al menos no tan pronto. El origen del problema está en las designaciones que hizo el expresidente Iván Duque.

El 29 de julio de 2022, el gobierno Duque nombró comisionados a Andrés Barreto, entonces superintendente de Industria y Comercio, y Natasha Avendaño, entonces superintendente de Servicios Públicos y ahora gerente de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. El 5 de agosto, dos días antes de entregar el poder, Duque nombró a Sara Vélez, quien había trabajado en el Ministerio de Minas y Energía y fue asesora de la CREG.

El entonces presidente hizo los nombramientos en la recta final de su gobierno, pero, en realidad, las designaciones se podrían haber materializado tiempo atrás porque los periodos de cuatro años de los comisionados a reemplazar (Haydee Daisy Cerquera, Oscar Hernán Muñoz y María Claudia Alzate) habían vencido en enero de 2022. Dicho de otra forma, la administración se demoró más de seis meses en hacer la elección.

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El Consejo de Estado tumbó los tres nombramientos que hizo Duque a última hora, pues, según el alto tribunal, los exsuperintendentes Barreto y Avendaño no cumplieron el requisito de experiencia técnica en el área energética por no haber ocupado cargos de responsabilidad en entidades públicas o privadas por más de seis años ni haber sido consultores o asesores en el sector. Según la decisión, Vélez estaba inhabilitada por haber sido miembro de la junta directiva de la Electrificadora del Meta menos de un año antes de su nombramiento en la CREG.

Un cuarto puesto quedó vacío antes de tiempo. En mayo de 2022, el gobierno Duque nombró a Luis Julián Zuluaga como experto comisionado, en reemplazo de Germán Castro, quien estuvo tres periodos en la CREG y ahora es contralor delegado para el sector de Minas y Energía. Zuluaga renunció a su cargo en menos de un año, en abril de 2023, en medio de rumores de posibles inhabilidades.

El Gobierno anterior no fue ajeno a las críticas por asuntos relacionados con la CREG. Además de la polémica que desató el hecho de que nombrara a tres comisionados en sus últimos días de presidente y que dos de ellos fueran funcionarios salientes de su administración, en su momento también generaron suspicacias los cambios en la entidad aprobados en la Ley 2099 de 2021, de transición energética, que redujo el número de comisionados (de ocho a seis), modificó los requisitos de experiencia, limitó el número de periodos posibles e incluyó la opción de que uno de los comisionados sea abogado. En particular, este último cambio permitió que Barreto, amigo del expresidente, pudiera, por lo menos antes de que el Consejo de Estado anulara su nombramiento, entrar en la Comisión.

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Sin comisionados

Desde su llegada al poder, el presidente Petro ha dejado clara su intención de regular los servicios públicos y bajar las tarifas (en especial las eléctricas), tanto así que en febrero de 2023 expidió un decreto que lo habilitaba para asumir las funciones de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) y de la CREG por tres meses. La medida no llegó a buen puerto porque poco después el Consejo de Estado dijo que no es constitucional que el mandatario asuma esas tareas.

El Gobierno mantiene su apuesta de hacer un revolcón en el sector, con especial énfasis en bajar las tarifas de energía, que son hoy un dolor de cabeza para los usuarios, en particular para los del Caribe. La opción de Petro es hacerlo por medio de una reforma que se radicaría en el Congreso en esta legislatura. Uno de los borradores del proyecto, al que accedió este diario, confirma que la administración busca hacer importantes cambios en la Comisión.

Mientras el Gobierno no logre aprobar su reforma, la CREG sigue siendo la encargada de fijar las tarifas, crear las condiciones para que se pueda atender la demanda y, en general, regular los sectores de energía, gas y combustibles líquidos.

A los cuatro puestos vacantes tras las decisiones del Consejo de Estado y la renuncia de Zuluaga se sumó la salida de Jorge Valencia (febrero de 2023) y José Fernando Prada (septiembre de 2023), ambos porque se les venció el periodo. Así las cosas, desde hace meses el Gobierno tiene en sus manos el deber de renovar la entidad, labor que en teoría podría beneficiarlo, pues tiene el poder de elegir los perfiles, pero que en la práctica se ha complicado.

Esta administración solo ha hecho dos nombramientos en propiedad: el de Prías, que anuló el Consejo de Estado, y el de Jiménez. Para que la Comisión pueda sesionar, el Gobierno se ha valido de los encargos: siete personas han sido designadas bajo esa figura (incluyendo a Jiménez) y a algunos les han renovado los periodos.

La figura de encargo, que también usó Duque con dos personas que luego fueron nombradas en propiedad (Jorge Valencia y Luis Julián Zuluaga), no es muy sólida. Inés Elvira Vesga, socia en Holland & Knight, explicó que la Ley 909 de 2004 no prevé que los encargos puedan darse para empleos de cargo fijo, como este, de ahí que se discute la viabilidad jurídica de designar encargados en estos puestos. De todas formas, en su interpretación los encargados deben cumplir con los mismos requisitos de quienes son nombrados en propiedad. El minminas aseguró a este diario que los encargados también cumplen con los criterios que exige la ley.

Más allá de las discusiones jurídicas, el uso (para algunos abuso) de los encargos genera preguntas: ¿por qué el Gobierno se inclina por nombrar encargados en lugar de comisionados en propiedad?, ¿es posible que la Comisión, que por ley debe tener seis comisionados dedicados exclusivamente a ese tema y por un periodo de cuatro años, pueda cumplir sus funciones a punta de encargos, algunos de tres meses?

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Tomás González, exministro de Minas y Energía, cuestiona que los encargados sean funcionarios del Gobierno, argumentando que se pierde la independencia al tomar decisiones y agrega que, así como en los partidos de fútbol definitivos se necesita al equipo titular, en este momento, cuando hacen falta cambios en el sector de energía y gas, no es viable decidir con uno de suplentes.

En este momento en la Comisión hay solo un encargado: Orlando Velandia, presidente de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH). Una fuente que pidió no ser citada en este artículo cuestiona la independencia de Velandia y que el funcionario participe en decisiones de varios procesos de la cadena, al hacer parte de la CREG y dirigir la ANH.

Ante estos cuestionamientos, Velandia respondió que no hay “ningún tipo de conflicto” porque la Agencia no depende de las regulaciones de la CREG y agregó que tiene total independencia: “Si bien es cierto que la ANH es una entidad adscrita al Ministerio, la designación de los comisionados la hace el presidente y no el ministro. Además, las decisiones que se toman en la Comisión son colegiadas, no dependen de una posición o voto individual”.

La independencia de la Comisión es un amplio debate difícil de zanjar por la composición misma de la entidad. La elección de los seis comisionados está en cabeza del presidente de la República, pero además la entidad incluye al ministro de Minas y Energía, al ministro de Hacienda, al director del Departamento Nacional de Planeación y, con voz, pero sin voto, al superintendente de Servicios Públicos.

Sin duda, el Gobierno participa en la Comisión. En este punto, una de las garantías de independencia es que el Gobierno nombra a los comisionados, pero el periodo es fijo; es decir, no los puede despedir.

En varias ocasiones, Andrés Camacho, ministro de Minas y Energía, ha dicho que es difícil encontrar candidatos que cumplan los requisitos para hacer parte de la Comisión. En la segunda entrega de este análisis sobre la situación de la CREG se abordará la pregunta de si realmente es una tarea titánica conseguir expertos comisionados para la entidad.

Por ahora, lo claro es que la CREG está en jaque y en el futuro al sector podría visitarlo el fantasma de las comisiones pasadas para pasar la factura de las decisiones que no se tomaron.

Lea la segunda parte: Elegir expertos comisionados para la CREG: ¿una tarea titánica?

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