Buscan reglamentar la explotación empresarial en baldíos de la Nación

En la administración anterior, pocas cosas unieron tanto al gobierno de Juan Manuel Santos con la oposición —hoy en el Ejecutivo— como las Zidres (Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social). Estas, luego de ser ampliamente debatidas y controvertidas por quienes las consideraban lesivas para los derechos de los campesinos sin tierra, fueron finalmente aprobadas en la Ley 1776 de 2016, para luego pasar por el filtro de la Corte Constitucional, que, no obstante, les puso ciertos condicionamientos.

Ahora, después de tanto esfuerzo, parece que las Zidres pasarán a un segundo plano, pues la Agencia Nacional de Tierras (ANT) acaba de publicar un proyecto de acuerdo que desengaveta un artículo creado en la ley de reforma agraria de 1994 (la Ley 160), con el fin de regularlo. Se trata de las Zonas de Desarrollo Empresarial (ZDE, del artículo 83 de la ley mencionada), que se crearon al tiempo con las Zonas de Reserva Campesina, pero que nunca se implementaron. Permitirían, por medio de un contrato, ceder a empresas o cooperativas extensiones de tierra superiores a la Unidad Agrícola Familiar (UAF, la unidad mínima de tierra para que una familia campesina pueda subsistir) y, al cabo de mínimo 15 años, adjudicárselas definitivamente.

El proyecto de ahora las retoma como áreas en terrenos baldíos (de la Nación) que tienen el propósito de “constituir sobre ellos proyectos productivos agrícolas, pecuarias, acuícolas o forestales comerciales a gran escala, con el propósito de fomentar la productividad y competitividad del uso eficiente del suelo, del manejo sostenible de los recursos naturales y la generación de empleo”. Inversión, empleo, capital que apalanque esquemas asociativos, desarrollo sostenible, entre muchos otros, son el objetivo.

¿Quiénes podrían beneficiarse de ellas? Según el proyecto, “las sociedades de cualquier índole, asociaciones con vocación agraria o las organizaciones cooperativas del sector solidario con vocación agraria y las cooperativas conformadas por excombatientes en proceso de reincorporación que se dediquen a la explotación de cultivos agrícolas o a la ganadería (...)”.

Por otra parte, no podrán beneficiarse quienes hayan sido adjudicatarios de terrenos baldíos, de predios del Fondo Nacional Agrario o del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral en los 15 años anteriores a la fecha de presentación de la solicitud de delimitación de una ZDE. Tampoco, quienes hayan sido declarados como ocupantes indebidos y, finalmente, quienes ocupen extensiones superiores a la Unidad Agrícola Familiar o acumulen aquellas que fueron originalmente adjudicadas como baldíos (lo que se conoce como acumulación indebida de tierras).

El asunto se empieza a complicar cuando se observan los requisitos para constituir una ZDE y para los proyectos productivos que en ella se desarrollarán. Para Jhenifer Mojica, consultora y experta en asuntos de tierras, estos son mucho más ligeros que los que, por ejemplo, se pedían para una Zidres. Y, de hecho, allí puede estar la razón de que ahora se quieran regular las ZDE: las Zidres, como actores del sector agropecuario e incluso miembros del Gobierno han admitido, han sido muy complejas de implementar y tienen, aún, reglamentación pendiente.

Una de las condiciones para las Zidres es que se constituyan en tierras que son muy costosas de adecuar, “tierras malas”, les dice Mojica. Ese requisito, ahora, parece no existir. No obstante, sí se exige que los beneficiados por la figura cumplan, por ejemplo, con los estándares de las denominadas empresas BIC (Ley 1901 de 2018) en cuanto a transparencia, evaluación y reportes de gestión, sobre todo en relación con el impacto social. Las propuestas productivas, además, deben contar con componentes: técnico, social, ambiental productivo y financiero.

Por otro lado, la ZDE debe contar con los permisos respectivos de la autoridad ambiental y certificación de que el proyecto por desarrollar está en armonía con el ordenamiento territorial.

La aprobación de las propuestas (a cargo de la Subdirección de Administración de Tierras de la Nación) se hará con base en criterios básicos (de inversión, innovación, generación de empleo, entre otros) y “preferentes”, entre los que están la asociatividad y sostenibilidad ambiental; y, además, se requerirá un estudio previo para la delimitación de la ZDE. Este último debe tener, por ejemplo, la identificación y caracterización de los baldíos que la compondrían, lo cual se anticipa como problemático, pues el inventario de baldíos de la Nación es precisamente uno de los grandes pendientes en la historia agraria del país.

El proyecto también menciona las tierras que estarían excluidas de las ZDE: resguardos indígenas, Zonas de Reserva Campesina, tierras en el Registro de Tierras Despojadas o Abandonadas Forzosamente, parques naturales, reservas forestales, entre otras áreas protegidas.

La figura bajo la cual se aprovechará la tierra será un contrato por no menos de 15 años, que obliga al beneficiado a explotar una superficie no menor a las dos terceras partes de la extensión solicitada en la actividad propuesta en el proyecto productivo. No iniciarlo en un término de tres años acarrearía una sanción y haría que se termine dicho contrato.

A manera de canon de arrendamiento, la Nación recibiría “anualidades que deberán ser pagadas de manera anticipada a favor del Estado, a cambio de la entrega del uso de los inmuebles de la nación delimitados y constituidos como ZDE y serán destinadas al Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral”. Para Mojica, lo anterior no tiene sentido: “¿Por qué (en vez de recaudar la contraprestación y enviarla al Fondo) no mejor adjudicar los baldíos a los sujetos de reforma agraria y cumplir de una vez el acuerdo de paz?”, cuestiona.

Sin embargo, quizás lo que más debate generará es la posibilidad de que, al cabo del mencionado contrato, si se cumplen los requisitos, las tierras sean adjudicadas definitivamente. Además: “en caso [de] que el adjudicatario requiera para su explotación una extensión adicional a la inicialmente adjudicada, podrá permitirse la elaboración de un nuevo contrato de explotación en favor del adjudicatario, hasta por una extensión igual, por un término de dos (2) años, al vencimiento del cual si hubiere dado cumplimiento a las obligaciones contraídas, se autorizará la venta del terreno baldío en su favor conforme al precio que señale el Consejo Directivo de la Agencia Nacional de Tierras”.

El adjudicatario queda con obligaciones, como seguir con la explotación productiva y no vender la tierra, con algunas excepciones.

Para Jorge Enrique Bedoya, presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), la discusión sobre esta figura es algo positivo, pues abriría la puerta a una forma de desarrollo “ágil” en el campo.

Además, dice que la expectativa es que, al final, haya un proceso que “venga de la mano y se articule con el resto de la oferta del Estado: del Banco Agrario, las líneas de Finagro, los programas para la mujer rural” —afirma—, pues, aunque “la tierra es un factor fundamental, sola no resuelve nada”.

Reconoce que el análisis de este proyecto de acuerdo es preliminar, pues apenas se acaba de publicar, y que la discusión deberá darse en el Consejo Directivo de la ANT.

Según el documento de sustento para este proyecto de acuerdo, que también publicó la Agencia, las ZDE ayudarían al desarrollo económico a través de alianzas productivas, pero también a “controlar la expansión inadecuada de la frontera agropecuaria” y a “evitar y corregir los fenómenos de inequitativa concentración o fragmentación antieconómica de la propiedad rústica”.

Muchas veces se ha dicho que Colombia tiene el potencial de ser una despensa alimentaria para el mundo y que su frontera agrícola está siendo desaprovechada. Sin embargo, el esquema que propone este acuerdo deja prever una férrea oposición en el debate público.

Senadores como Jorge Robledo y Wilson Arias se opusieron en su momento a las Zidres invocando la sentencia de la Corte Constitucional que, por esta misma época en 2012, declaró inexequibles tres artículos del primer Plan de Desarrollo de Juan Manuel Santos, que precisamente buscó retomar las Zonas de Desarrollo Empresarial.

La Corte, en ese momento, dijo: “aunque ciertamente se activa una figura preexistente aún no explorada de modo suficiente por el Estado colombiano [las ZDE], se estableció para su funcionamiento un régimen jurídico incierto desde el cual se desconoce por completo la contraprestación que debe recibir el Estado por permitir que se disponga de parte de su riqueza en tierras, sobre todo cuando se tiene un número dramático de población campesina desplazada por la violencia y una comprobada escasez de tierra disponible. Ningún argumento presentó el Gobierno nacional para defender este planteamiento”.

Es por lo anterior que los opositores a las Zidres y a otras propuestas de reforma a la ley de tierras que se han presentado en los últimos años han sostenido que es inaceptable que se entreguen baldíos de la Nación a empresas cuando deberían primar los campesinos pobres sin tierra o con tierra insuficiente.

Intentamos contactar a voceros de la ANT y del Ministerio de Agricultura, pero hasta el momento de esta publicación no había sido posible. Tampoco se había dado a conocer, por parte de esas entidades, comunicado alguno acerca de la publicación del proyecto de acuerdo.

El borrador publicado por la ANT estará disponible para comentarios por parte del público durante los próximos ocho días.

En la administración anterior, pocas cosas unieron tanto al gobierno de Juan Manuel Santos con la oposición —hoy en el Ejecutivo— como las Zidres (Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social). Estas, luego de ser ampliamente debatidas y controvertidas por quienes las consideraban lesivas para los derechos de los campesinos sin tierra, fueron finalmente aprobadas en la Ley 1776 de 2016, para luego pasar por el filtro de la Corte Constitucional, que, no obstante, les puso ciertos condicionamientos.

Ahora, después de tanto esfuerzo, parece que las Zidres pasarán a un segundo plano, pues la Agencia Nacional de Tierras (ANT) acaba de publicar un proyecto de acuerdo que desengaveta un artículo creado en la ley de reforma agraria de 1994 (la Ley 160), con el fin de regularlo. Se trata de las Zonas de Desarrollo Empresarial (ZDE, del artículo 83 de la ley mencionada), que se crearon al tiempo con las Zonas de Reserva Campesina, pero que nunca se implementaron. Permitirían, por medio de un contrato, ceder a empresas o cooperativas extensiones de tierra superiores a la Unidad Agrícola Familiar (UAF, la unidad mínima de tierra para que una familia campesina pueda subsistir) y, al cabo de mínimo 15 años, adjudicárselas definitivamente.

El proyecto de ahora las retoma como áreas en terrenos baldíos (de la Nación) que tienen el propósito de “constituir sobre ellos proyectos productivos agrícolas, pecuarias, acuícolas o forestales comerciales a gran escala, con el propósito de fomentar la productividad y competitividad del uso eficiente del suelo, del manejo sostenible de los recursos naturales y la generación de empleo”. Inversión, empleo, capital que apalanque esquemas asociativos, desarrollo sostenible, entre muchos otros, son el objetivo.

¿Quiénes podrían beneficiarse de ellas? Según el proyecto, “las sociedades de cualquier índole, asociaciones con vocación agraria o las organizaciones cooperativas del sector solidario con vocación agraria y las cooperativas conformadas por excombatientes en proceso de reincorporación que se dediquen a la explotación de cultivos agrícolas o a la ganadería (...)”.

Por otra parte, no podrán beneficiarse quienes hayan sido adjudicatarios de terrenos baldíos, de predios del Fondo Nacional Agrario o del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral en los 15 años anteriores a la fecha de presentación de la solicitud de delimitación de una ZDE. Tampoco, quienes hayan sido declarados como ocupantes indebidos y, finalmente, quienes ocupen extensiones superiores a la Unidad Agrícola Familiar o acumulen aquellas que fueron originalmente adjudicadas como baldíos (lo que se conoce como acumulación indebida de tierras).

El asunto se empieza a complicar cuando se observan los requisitos para constituir una ZDE y para los proyectos productivos que en ella se desarrollarán. Para Jhenifer Mojica, consultora y experta en asuntos de tierras, estos son mucho más ligeros que los que, por ejemplo, se pedían para una Zidres. Y, de hecho, allí puede estar la razón de que ahora se quieran regular las ZDE: las Zidres, como actores del sector agropecuario e incluso miembros del Gobierno han admitido, han sido muy complejas de implementar y tienen, aún, reglamentación pendiente.

Una de las condiciones para las Zidres es que se constituyan en tierras que son muy costosas de adecuar, “tierras malas”, les dice Mojica. Ese requisito, ahora, parece no existir. No obstante, sí se exige que los beneficiados por la figura cumplan, por ejemplo, con los estándares de las denominadas empresas BIC (Ley 1901 de 2018) en cuanto a transparencia, evaluación y reportes de gestión, sobre todo en relación con el impacto social. Las propuestas productivas, además, deben contar con componentes: técnico, social, ambiental productivo y financiero.

Por otro lado, la ZDE debe contar con los permisos respectivos de la autoridad ambiental y certificación de que el proyecto por desarrollar está en armonía con el ordenamiento territorial.

La aprobación de las propuestas (a cargo de la Subdirección de Administración de Tierras de la Nación) se hará con base en criterios básicos (de inversión, innovación, generación de empleo, entre otros) y “preferentes”, entre los que están la asociatividad y sostenibilidad ambiental; y, además, se requerirá un estudio previo para la delimitación de la ZDE. Este último debe tener, por ejemplo, la identificación y caracterización de los baldíos que la compondrían, lo cual se anticipa como problemático, pues el inventario de baldíos de la Nación es precisamente uno de los grandes pendientes en la historia agraria del país.

El proyecto también menciona las tierras que estarían excluidas de las ZDE: resguardos indígenas, Zonas de Reserva Campesina, tierras en el Registro de Tierras Despojadas o Abandonadas Forzosamente, parques naturales, reservas forestales, entre otras áreas protegidas.

La figura bajo la cual se aprovechará la tierra será un contrato por no menos de 15 años, que obliga al beneficiado a explotar una superficie no menor a las dos terceras partes de la extensión solicitada en la actividad propuesta en el proyecto productivo. No iniciarlo en un término de tres años acarrearía una sanción y haría que se termine dicho contrato.

A manera de canon de arrendamiento, la Nación recibiría “anualidades que deberán ser pagadas de manera anticipada a favor del Estado, a cambio de la entrega del uso de los inmuebles de la nación delimitados y constituidos como ZDE y serán destinadas al Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral”. Para Mojica, lo anterior no tiene sentido: “¿Por qué (en vez de recaudar la contraprestación y enviarla al Fondo) no mejor adjudicar los baldíos a los sujetos de reforma agraria y cumplir de una vez el acuerdo de paz?”, cuestiona.

Sin embargo, quizás lo que más debate generará es la posibilidad de que, al cabo del mencionado contrato, si se cumplen los requisitos, las tierras sean adjudicadas definitivamente. Además: “en caso [de] que el adjudicatario requiera para su explotación una extensión adicional a la inicialmente adjudicada, podrá permitirse la elaboración de un nuevo contrato de explotación en favor del adjudicatario, hasta por una extensión igual, por un término de dos (2) años, al vencimiento del cual si hubiere dado cumplimiento a las obligaciones contraídas, se autorizará la venta del terreno baldío en su favor conforme al precio que señale el Consejo Directivo de la Agencia Nacional de Tierras”.

El adjudicatario queda con obligaciones, como seguir con la explotación productiva y no vender la tierra, con algunas excepciones.

Para Jorge Enrique Bedoya, presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), la discusión sobre esta figura es algo positivo, pues abriría la puerta a una forma de desarrollo “ágil” en el campo.

Además, dice que la expectativa es que, al final, haya un proceso que “venga de la mano y se articule con el resto de la oferta del Estado: del Banco Agrario, las líneas de Finagro, los programas para la mujer rural” —afirma—, pues, aunque “la tierra es un factor fundamental, sola no resuelve nada”.

Reconoce que el análisis de este proyecto de acuerdo es preliminar, pues apenas se acaba de publicar, y que la discusión deberá darse en el Consejo Directivo de la ANT.

Según el documento de sustento para este proyecto de acuerdo, que también publicó la Agencia, las ZDE ayudarían al desarrollo económico a través de alianzas productivas, pero también a “controlar la expansión inadecuada de la frontera agropecuaria” y a “evitar y corregir los fenómenos de inequitativa concentración o fragmentación antieconómica de la propiedad rústica”.

Muchas veces se ha dicho que Colombia tiene el potencial de ser una despensa alimentaria para el mundo y que su frontera agrícola está siendo desaprovechada. Sin embargo, el esquema que propone este acuerdo deja prever una férrea oposición en el debate público.

Senadores como Jorge Robledo y Wilson Arias se opusieron en su momento a las Zidres invocando la sentencia de la Corte Constitucional que, por esta misma época en 2012, declaró inexequibles tres artículos del primer Plan de Desarrollo de Juan Manuel Santos, que precisamente buscó retomar las Zonas de Desarrollo Empresarial.

La Corte, en ese momento, dijo: “aunque ciertamente se activa una figura preexistente aún no explorada de modo suficiente por el Estado colombiano [las ZDE], se estableció para su funcionamiento un régimen jurídico incierto desde el cual se desconoce por completo la contraprestación que debe recibir el Estado por permitir que se disponga de parte de su riqueza en tierras, sobre todo cuando se tiene un número dramático de población campesina desplazada por la violencia y una comprobada escasez de tierra disponible. Ningún argumento presentó el Gobierno nacional para defender este planteamiento”.

Es por lo anterior que los opositores a las Zidres y a otras propuestas de reforma a la ley de tierras que se han presentado en los últimos años han sostenido que es inaceptable que se entreguen baldíos de la Nación a empresas cuando deberían primar los campesinos pobres sin tierra o con tierra insuficiente.

Intentamos contactar a voceros de la ANT y del Ministerio de Agricultura, pero hasta el momento de esta publicación no había sido posible. Tampoco se había dado a conocer, por parte de esas entidades, comunicado alguno acerca de la publicación del proyecto de acuerdo.

El borrador publicado por la ANT estará disponible para comentarios por parte del público durante los próximos ocho días.