¿Cómo construir cultura tributaria?: discusión necesaria en el debate presidencial

En el más reciente libro de Mauricio Cárdenas, titulado “Cómo avanza Colombia” y cuya lectura recomiendo, se ahonda en el capítulo quinto en la lucha contra la evasión. El autor -en una visión optimista- afirma que Colombia ha recorrido un importante camino en las últimas reformas tributarias, que ha permitido “construir sobre lo construido”.

De esta manera, bajo la metáfora del “garrote” y la “zanahoria”, nos explica cómo fueron introduciéndose formas de “garrote” en la legislación como novedosos tipos penales relativos a la tributación (delito por omisión de activos o inclusión de pasivos inexistentes y defraudación tributaria) o endureciéndose los existentes; así como se fortalecieron los instrumentos de intercambio de información y se puso “freno” al abuso tributario de las entidades sin ánimo de lucro.

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Habría que agregar, a lo manifestado por Cárdenas, la creación en 2012 de la cláusula general antiabuso, posteriormente mejorada en 2016, que lamentablemente no ha sido adecuadamente implementada pero que indiscutiblemente es una forma de “garrote” que ha venido perfeccionándose en el tiempo.

En paralelo, como “zanahoria”, dice Cárdenas se introducen algunas medidas como la “normalización tributaria” con generosas tarifas. El autor, reconocer, que fueron un disfraz de las verdaderas “amnistías” que subyacen, con el fin de superar los juicios de constitucionalidad.

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Todo lo anterior, desde mi perspectiva, es una gran contradicción dado que en las últimas reformas, por una parte, se ha invitado a los contribuyentes al cumplimiento tributario vía sanción o penalización (típico análisis económico del derecho tradicional), y por otra, se han introducido “amnistías tributarias temporales”, que a corto plazo pueden incentivar un mayor recaudo, pero a largo plazo atentan contra la “cultura tributaria”, “la equidad” y la “eficiencia”.

Recientemente, en la Red de Trabajo Fiscal, y en alianza con El Espectador, le hemos preguntado a los candidatos presidenciales lo siguiente: “Las últimas reformas tributarias han incluido múltiples normas antiabuso, anti evasión y anti elusión, pero al mismo tiempo han incorporado las denominadas “amnistías tributarias” (conciliaciones y terminaciones de mutuo acuerdo e impuestos complementarios de normalización tributaria), ¿cómo ve esta contradicción? ¿cuál será́ su política frente a las “amnistías tributarias”?

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Lamentablemente sólo Fajardo, Petro y Milton respondieron este interrogante. Para Fajardo, a medida que las amnistías se vuelven frecuentes pierden su efectividad, se vuelven predecibles y no incentivan el reporte de activos no declarados. Su propuesta contempla medidas para incentivar dicho reporte, como castigos económicos, incluso confiscatorios, para aquellos activos que fueron parte de prácticas de evasión y elusión (sin distinguir estas figuras, lo cual es una debilidad); así como el fortalecimiento de los acuerdos de intercambio de información entre países. La confiscación es una propuesta novedosa (aunque habría que revisar los detalles), pero la relativa a los acuerdos de intercambio de información es más de lo mismo, pues hemos suscrito suficientes instrumentos jurídicos y de lo que se adolece es de una institucionalidad robusta que permita a la administración tributaria hacer uso de toda esa información con la que hace varios años contamos.

Petro, por su parte, plantea que detendrá el ciclo vicioso de “normalizaciones tributarias” de anteriores gobiernos que en la práctica operan, según el, como verdaderas amnistías tributarias cuestionables desde lo constitucional. En igual línea se encuentra el candidato Milton. En esto estamos de acuerdo. En lo que no, es que Petro propone una última oportunidad de normalizar los capitales en el exterior con tasas del 70% y con una provisión de reducción de la base gravable a la mitad si los recursos se invierten con vocación de permanencia en Colombia. Lo anterior ha sido reiterativo en las últimas reformas pues nos han engañado con que se trata de una “última vez de la medida” y lamentablemente no ha sido así. Además, pese a que la tarifa es considerablemente alta en comparación con las anteriores reformas, el mensaje para la cultura tributaria sigue siendo el mismo, y la reinversión de recursos en Colombia para la reducción de la tarifa tampoco es novedoso pues ya había sido utilizado en pasadas reformas.

Finalmente propone Petro impulsar una reforma al código penal para que la evasión fiscal de contribuyentes de altos ingresos y el uso de paraísos fiscales sean delitos penales y no excarcelables. Este discurso tampoco es nada diferente a lo que hemos visto en la evolución normativa de estos tipos penales; y, además, el uso de jurisdicciones de baja o nula tributación mientras sea declarado en Colombia no podría ser cuestionable desde lo penal.

Cárdenas menciona en su libro que “lo más difícil es cambiar las costumbres y la cultura de una sociedad”. ¿Cómo lograrlo? Esa es la pregunta que nos deben responder los candidatos antes de seguir proponiendo las medidas contradictorias y poco eficaces que hemos visto en Colombia en esta materia.

La literatura ha demostrado cómo variables tales como las características de la población contribuyente (que no la hemos estudiado a profundidad), el comportamiento de otros contribuyentes que inciden en las planeaciones, la justicia tributaria, el ¨malgasto¨ público y las políticas empresariales influyen en la cultura tributaria. También la enseñanza del deber constitucional de pagar impuestos es esencial desde la educación básica. Indispensable incorporar todas estas recomendaciones en el diseño de la política pública fiscal. Ojalá aprendamos del pasado para seguir con la visión optimista de “construir sobre lo construido”.

Este contenido hace parte de la alianza sobre elecciones y temas fiscales que estableció El Espectador con la Red de Trabajo Fiscal. Los contenidos informativos de esta alianza los puede consultar aquí.

* Decana de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes

En el más reciente libro de Mauricio Cárdenas, titulado “Cómo avanza Colombia” y cuya lectura recomiendo, se ahonda en el capítulo quinto en la lucha contra la evasión. El autor -en una visión optimista- afirma que Colombia ha recorrido un importante camino en las últimas reformas tributarias, que ha permitido “construir sobre lo construido”.

De esta manera, bajo la metáfora del “garrote” y la “zanahoria”, nos explica cómo fueron introduciéndose formas de “garrote” en la legislación como novedosos tipos penales relativos a la tributación (delito por omisión de activos o inclusión de pasivos inexistentes y defraudación tributaria) o endureciéndose los existentes; así como se fortalecieron los instrumentos de intercambio de información y se puso “freno” al abuso tributario de las entidades sin ánimo de lucro.

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Habría que agregar, a lo manifestado por Cárdenas, la creación en 2012 de la cláusula general antiabuso, posteriormente mejorada en 2016, que lamentablemente no ha sido adecuadamente implementada pero que indiscutiblemente es una forma de “garrote” que ha venido perfeccionándose en el tiempo.

En paralelo, como “zanahoria”, dice Cárdenas se introducen algunas medidas como la “normalización tributaria” con generosas tarifas. El autor, reconocer, que fueron un disfraz de las verdaderas “amnistías” que subyacen, con el fin de superar los juicios de constitucionalidad.

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Todo lo anterior, desde mi perspectiva, es una gran contradicción dado que en las últimas reformas, por una parte, se ha invitado a los contribuyentes al cumplimiento tributario vía sanción o penalización (típico análisis económico del derecho tradicional), y por otra, se han introducido “amnistías tributarias temporales”, que a corto plazo pueden incentivar un mayor recaudo, pero a largo plazo atentan contra la “cultura tributaria”, “la equidad” y la “eficiencia”.

Recientemente, en la Red de Trabajo Fiscal, y en alianza con El Espectador, le hemos preguntado a los candidatos presidenciales lo siguiente: “Las últimas reformas tributarias han incluido múltiples normas antiabuso, anti evasión y anti elusión, pero al mismo tiempo han incorporado las denominadas “amnistías tributarias” (conciliaciones y terminaciones de mutuo acuerdo e impuestos complementarios de normalización tributaria), ¿cómo ve esta contradicción? ¿cuál será́ su política frente a las “amnistías tributarias”?

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Lamentablemente sólo Fajardo, Petro y Milton respondieron este interrogante. Para Fajardo, a medida que las amnistías se vuelven frecuentes pierden su efectividad, se vuelven predecibles y no incentivan el reporte de activos no declarados. Su propuesta contempla medidas para incentivar dicho reporte, como castigos económicos, incluso confiscatorios, para aquellos activos que fueron parte de prácticas de evasión y elusión (sin distinguir estas figuras, lo cual es una debilidad); así como el fortalecimiento de los acuerdos de intercambio de información entre países. La confiscación es una propuesta novedosa (aunque habría que revisar los detalles), pero la relativa a los acuerdos de intercambio de información es más de lo mismo, pues hemos suscrito suficientes instrumentos jurídicos y de lo que se adolece es de una institucionalidad robusta que permita a la administración tributaria hacer uso de toda esa información con la que hace varios años contamos.

Petro, por su parte, plantea que detendrá el ciclo vicioso de “normalizaciones tributarias” de anteriores gobiernos que en la práctica operan, según el, como verdaderas amnistías tributarias cuestionables desde lo constitucional. En igual línea se encuentra el candidato Milton. En esto estamos de acuerdo. En lo que no, es que Petro propone una última oportunidad de normalizar los capitales en el exterior con tasas del 70% y con una provisión de reducción de la base gravable a la mitad si los recursos se invierten con vocación de permanencia en Colombia. Lo anterior ha sido reiterativo en las últimas reformas pues nos han engañado con que se trata de una “última vez de la medida” y lamentablemente no ha sido así. Además, pese a que la tarifa es considerablemente alta en comparación con las anteriores reformas, el mensaje para la cultura tributaria sigue siendo el mismo, y la reinversión de recursos en Colombia para la reducción de la tarifa tampoco es novedoso pues ya había sido utilizado en pasadas reformas.

Finalmente propone Petro impulsar una reforma al código penal para que la evasión fiscal de contribuyentes de altos ingresos y el uso de paraísos fiscales sean delitos penales y no excarcelables. Este discurso tampoco es nada diferente a lo que hemos visto en la evolución normativa de estos tipos penales; y, además, el uso de jurisdicciones de baja o nula tributación mientras sea declarado en Colombia no podría ser cuestionable desde lo penal.

Cárdenas menciona en su libro que “lo más difícil es cambiar las costumbres y la cultura de una sociedad”. ¿Cómo lograrlo? Esa es la pregunta que nos deben responder los candidatos antes de seguir proponiendo las medidas contradictorias y poco eficaces que hemos visto en Colombia en esta materia.

La literatura ha demostrado cómo variables tales como las características de la población contribuyente (que no la hemos estudiado a profundidad), el comportamiento de otros contribuyentes que inciden en las planeaciones, la justicia tributaria, el ¨malgasto¨ público y las políticas empresariales influyen en la cultura tributaria. También la enseñanza del deber constitucional de pagar impuestos es esencial desde la educación básica. Indispensable incorporar todas estas recomendaciones en el diseño de la política pública fiscal. Ojalá aprendamos del pasado para seguir con la visión optimista de “construir sobre lo construido”.

Este contenido hace parte de la alianza sobre elecciones y temas fiscales que estableció El Espectador con la Red de Trabajo Fiscal. Los contenidos informativos de esta alianza los puede consultar aquí.

* Decana de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes