¿Cómo debe ser la nueva reforma tributaria?

En Colombia, solo 3,4 millones de personas declaran renta.

Foto: z_wei

En Colombia, en promedio, cada dos años se hace una reforma tributaria. La última, bautizada Ley de Crecimiento Económico, se sancionó en diciembre de 2019 y entró a regir en 2020. Este año podría repetirse el proceso en el Congreso de la República, pero esta vez no es solo por la superficialidad de los cambios anteriores, que poco mejoraron el recaudo (14 % del PIB) y no resuelven el problema, sino por la urgencia de que las finanzas públicas sigan siendo sostenibles, el Gobierno se pueda permitir gastar más y la economía se recupere de las consecuencias de la pandemia por el COVID-19.

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Lo sucedido en 2020 es la fórmula perfecta del desequilibrio: El Producto Interno Bruto (PIB) se contrajo 6,8 %, se destinaron alrededor de $20 billones adicionales a programas de emergencia, la tasa de pobreza aumentó en cerca de 6,2 puntos porcentuales (tres millones de personas más), el desempleo cerró el año en 15,9 %, el ingreso de los hogares cayó más de $30 billones, el recaudo tributario se redujo en 12,3 % respecto a la meta inicial (nivel similar al de la crisis económica de 1999) y el déficit fiscal se multiplicó por cuatro hasta una cifra récord del 8,6 % del PIB. ¿Cómo corregirlo? Con impuestos, la principal fuente de ingresos de un gobierno.

Lo cierto es que las nuevas necesidades de gasto llegaron para quedarse, pues bastarán años para superar el impacto del COVID-19. Para todos los expertos es claro que una tributaria a estas alturas es inevitable y urgente, “ya no es una alternativa para el Gobierno, es una obligación”, dijo el Centro de Estudios Económicos de la Anif en su informe semanal. Tan así, que a la fecha hay al menos cinco propuestas de lo que debería incluir el articulado, sin mencionar la de la comisión de expertos que instaló el Gobierno en agosto de 2020, cuyo informe se hará público este miércoles. Aquí le contamos en qué consisten.

Sobre las personas

En Colombia, solo 3,4 millones de personas declaran renta cada año (15 % de los 22 millones de trabajadores que hay en el país) y de ellas apenas 1,6 millones deben pagar algo. La cifra es baja respecto a otros países no solo por la alta evasión y elusión de impuestos (Fedesarrollo la estima en 48 %), que facilita la informalidad del mercado laboral, sino por el monto a partir del cual empieza a ser obligatorio para las personas naturales: $37 millones anuales, unos $3,2 millones mensuales (1.090 UVT). Así, el grupo exceptuado del impuesto en el país es 2,5 veces más alto que el de nuestros vecinos en Latinoamérica.

“Es fundamental ampliar el número de declarantes para ir generando información desde el punto de vista tributario y administrativo, pues eso no implicar que todos van a pagar. Es absolutamente esencial eliminar ese problema que tenemos hoy en día en Colombia que una minoría de las personas ocupadas están declarando renta”, destacó Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo.

Todas las propuestas tributarias empiezan por sugerir que se amplíe la base de personas naturales que declaran y pagan el impuesto de renta, lo que permitiría aumentar significativamente la proporción del impuesto en el PIB, incluso la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, Asobancaria, llegó a sugerir que la aplicación fuera universal. Fedesarrollo, por ejemplo, sugiere reducir el rango exento de declaración de renta a la mitad para ampliar la base gravable y fomentar la cultura tributaria. Esto significaría 66 % más personas declarantes contribuyentes (de 900.000 a cerca de 1,5 millones). Asimismo, para mejorar la progresividad propone sustituir las cuatro tarifas de impuesto de renta: 0 %, 19 %, 28 % y 32 %, por tres tarifas: 0 %, 20 % y 39 %.

Aunque la propuesta de reforma de la Anif es fiscal (no solo toca el tema de los impuestos, sino que le apunta a una reorganización del gasto que hace décadas está por encima del ingreso), también plantea recomponer la estructura del tributo para que las personas empiecen a declarar a partir de $1,5 millones mensuales (495 UVT), lo que significaría llegar a 5,3 millones de contribuyentes, y revisar las tarifas marginales para que sean más progresivas (entre 5 y 40 %). Solo con este cambio se obtendría un recaudo adicional aproximado de $8,2 billones, 0,8 % del PIB.

Pero Fedesarrollo va más allá de la renta y expone en su propuesta la opción de limitar las deducciones al 10 % de los salarios y el 25 % de los ingresos de los independientes manteniendo los topes actuales en unidades de valor tributario. Incluso habla de sujetar las pensiones al pago de impuesto de renta como cualquier otro ingreso laboral. Hasta donde se sabe, es una idea que respalda la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios, que advierte que las exenciones suelen aumentar en la medida que suben los ingresos.

Finalmente, Fedesarrollo cree que es necesario ampliar el impuesto al patrimonio para los individuos por una sola vez (pagadero en 2023 y 2024), con tasas marginales de 0,25 % para quienes tengan entre $1.000 y $2.000 millones, 0,5 % hasta $3.000 millones, 0,75 % entre $3.000 y $4.000 millones y 1 % en adelante.

Sobre las empresas

La mayoría de expertos coinciden en que en Colombia la mayor parte de la carga tributaria recae sobre las empresas, en una relación 80-20 respecto a las personas, “contrario a lo que sucede en la mayoría de los países del mundo y contrario, también, a lo que aconseja la teoría económica”, advirtió la Anif. En los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde), por ejemplo, la proporción es 30-70 y en Estados Unidos llega a 90-10, recargada en las empresas. En Colombia la mayor parte del recaudo proviene del impuesto de renta (6,4 % del PIB), gracias a las personas jurídicas.

Según el Estatuto Tributario, la tarifa llega a ser hasta del 32 %, una de las más altas del mundo, pues en otros países se ubica alrededor del 20 %. La Anif propone cambiar esta proporción basada en dos cosas: primera, el 90 % de las empresas en Colombia son pymes, así que no generan suficientes ingresos u operan en la informalidad para no tributar, y segunda, tasas tan altas solo reducen la generación de empleo. También sugiere revisar las exenciones, como el descuento que se paga de IVA por los bienes de capital y la deducción del ICA.

Fedesarrollo coincide en la necesidad de eliminar las exenciones sectoriales existentes, con el fin de tener un estatuto tributario que trate de igual forma a todas las actividades productivas. Específicamente proponen considerar la eliminación de los mecanismos de zonas francas, especialmente las unipersonales, “que en la práctica son regímenes tributarios preferenciales que generan una competencia desleal con los productores locales sujetos al régimen general”.

Además, plantea posponer la reducción de la tarifa de renta corporativa que, según la reforma tributaria de 2019, debería llegar al 30 % en 2022, y dejarla en 31 % hasta 2026.

Sobre los impuestos indirectos

El más famoso de todos es el IVA, pues equivale al 6,4 % del PIB, una cifra que por sí sola refleja la alta dependencia que tiene el Gobierno de este ingreso. Casi todas las propuestas coinciden en que las exenciones al IVA dejan sin gravar cerca de la mitad de los bienes y servicios que consumen los hogares. De acuerdo con Fedesarrollo, esta política, que beneficia principalmente a los hogares de altos ingresos, cuesta 5,2 % del PIB. El Gobierno, por su parte, dijo que los beneficios al IVA llegaban a $74 billones.

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Para Fedesarrollo la solución es elevar paulatinamente el IVA de los bienes y servicios de la economía de mercado que actualmente están exentos, excluidos o gravados al 5 % hasta el 8 % de aquí a 2023. Esto permitiría llevar la compensación a los hogares de ingresos bajos por el pago del IVA de $75.000 bimensuales a $63.000 mensuales. La propuesta de la Anif también le apunta a reducir las exenciones, por considerar que estas favorecen a los segmentos de la población de mayor consumo, es decir, a los de mayores ingresos. Solo por poner un ejemplo, el 27 % del subsidio en los bienes excluidos lo captura el decil de mayores ingresos, mientras que el de menores solo se beneficia con 4 %, siete veces menos.

Mauricio Santamaría, presidente de la Anif, ha insistido en que el problema del IVA es que es un impuesto regresivo, beneficia en mayor proporción a los hogares con mayores ingresos, por lo que “la reforma debe avanzar con toda la fuerza y decisión en el tema de la compensación completa del IVA a los hogares más pobres y vulnerables”, consigna.

Sin embargo, varios economistas, entre ellos la exministra Cecilia López, han advertido la inconveniencia de seguir acudiendo a un impuesto tan regresivo como el IVA y, más aún, de incrementar las tarifas. Los profesores de la Universidad Nacional Jorge Espitia y Jorge Garay, por su parte, advirtieron que la generalización del IVA en la canasta familiar implicaría que cerca del 23 % de la clase media pasaría a ser clase vulnerable, 16 % de los que están en condición de vulnerabilidad harían un tránsito hacia la pobreza y 23 % de los hogares en pobreza no extrema pasarían a serlo, pues las familias en situación de pobreza o de vulnerabilidad gastan más en alimentos (alrededor del 20 % de su ingreso, cuando en ingresos altos es del 7,5 %).

El proyecto de ley del Gobierno, que se prevé se presente en el Congreso de la República este mes, se basará principalmente en las recomendaciones de la comisión de expertos. De acuerdo con Kent Smetters, uno de los miembros de este panel y cabeza del Penn Wharton Budget Model de la Universidad de Pennsylvania (EE. UU.), será necesario expandir la base del IVA, es decir, reducir la lista de bienes y servicios excluidos, lo que podría llevar a tarifas más bajas.

Sobre otros impuestos

Según la comisión de expertos, cada año se pierde 6,5 % del PIB por ineficiencias del sistema tributario, el nivel más alto en la región. Corregir el problema implica reformular varios impuestos pequeños para racionalizar el sistema, entre ellos, por ejemplo, los impuestos a nivel municipal.

Sobre este punto Fedesarrollo plantea eliminar el descuento del impuesto de comercio y avisos, ICA, pagado a nivel territorial contra el impuesto de renta, una medida que crea incentivos a aumentar las tarifas del ICA a nivel local en detrimento del recaudo de renta a nivel nacional, y que implica un costo fiscal de 0,5 % del PIB a partir del 2022. También incluyó aumentar la tarifa de impuesto a los dividendos de 10 % a 15 %.

En esto último coincide Anif, que sugiere una aplicación que permita integrarlo al impuesto a la renta de personas naturales. Además, identificó como otros impuestos altamente distorsionan­tes el Impuesto de Industria y Comercio (ICA), los llamados parafiscales, el gravamen a los movimientos financieros, entre otros, por su bajo impacto en la actividad económica respecto a las distorsiones que generan.

Transversal a todas las propuestas está la necesidad de simplificar el sistema tributario colombiano. Según la Anif, la estructura intrincada hace que sea difícil y largo pagar impuestos y genera espacios de evasión. Esto lo refleja el índice de complejidad fiscal, que ubicó a Colombia en el puesto 99 de 100 con 0,52 puntos en una escala de 0 a 1, donde 0 es nada complejo.

Lo que no se puede perder de vista durante la discusión es que esta vez se trata de una reforma definitiva, que puede ayudar a corregir las complejidades y desigualdades del sistema, y que además será clave para recuperar la economía y, en consecuencia, el bienestar de los hogares.