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Los aumentos tributarios que habrá en 2021
Tal vez por las circunstancias económicas, sociales o sanitarias, o simplemente porque fue inadecuada, la reforma tributaria que se presentó hace algunos meses fue rechazada. La consecuencia es que, en 2021, probablemente, solo se aprobará un incremento de tres impuestos a las empresas para financiar los subsidios a las personas.
Los nuevos impuestos
La propuesta radicada el 20 de julio incluye un aumento al 35 % de la tasa del impuesto a la renta para todas las empresas, una disminución del 50 % de la deducción que hacen estas por el impuesto ICA pagado a los gobiernos municipales, y en forma transitoria, desde el 2022 hasta el 2025, una sobretasa del 3 % en el impuesto de renta para las empresas financieras. El resto del proyecto considera una reducción en los gastos del Estado, medidas contra la evasión fiscal y una normalización tributaria para regularizar los capitales de colombianos en el exterior.
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Con los impuestos permanentes, en 2022 se espera recaudar $10,6 billones (0,9 % del PIB), y con las otras medidas $4,6 billones (0,4 % del PIB); es decir, un total de $15,2 billones (1,3 % del PIB). Con la sobretasa financiera, a partir del 2023, se espera un adicional de $415.000 millones (0,03 % del PIB), y con la regularización $300.000 y $360.000 millones (0,03 % del PIB), en el segundo semestre del 2021 y en el 2022, respectivamente; apenas para cubrir los gastos y subsidios derivados de la pandemia. El monto de los ingresos corrientes del Presupuesto General de la Nación ajustado para el 2021 es de $151,8 billones y el total del presupuesto es de $343,4 billones.
La tributación óptima
Según la literatura económica, una estructura tributaria óptima debe ser suficiente para cubrir las necesidades del Estado; es decir, para garantizar los derechos fundamentales de la población y la construcción de la infraestructura que el desarrollo del país demanda. Debe ser también equitativa para que aquellas personas con más ingresos y patrimonios contribuyan en mayor medida a la recaudación tributaria; es decir, la mayor parte de la recaudación debe provenir de los impuestos a los ingresos y patrimonios de las personas naturales, no de los impuestos sobre las rentas de las empresas ni, menos, de los indirectos como el impuesto al valor agregado (IVA).
La estructura será eficiente si los impuestos que la componen no generan distorsiones en los mercados, como el actual gravamen financiero del 4 x 1.000, que reduce los depósitos de las personas en los bancos con la finalidad de evitarse el pago de impuesto. Será eficaz cuando las normas que regulan la tributación sean claras y no farragosas para no dar pie a elusiones o evasiones por vía de interpretaciones interesadas.
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La recaudación en un año “normal”
Según la OCDE, en 2019 la recaudación tributaria promedio en los países pertenecientes a dicha organización fue equivalente al 33,8 % del PIB, con valores tan altos como el de Dinamarca, del 46,3 % del PIB. Mientras tanto, la recaudación en Colombia equivalía al 19,6 % del PIB, una de las más bajas de la organización junto a las de Chile (20,7 %) y México (16,5 %).
En ese año, en Colombia, según la OCDE, el 42,9 % del total de la recaudación provenía de los impuestos sobre los bienes y servicios, el 24,5 % de los impuestos sobre los ingresos, utilidades y rentas de capital de las empresas, y el 6,2 % de los impuestos sobre los ingresos, utilidades y ganancias de capital de los individuos. La recaudación de impuestos a las personas naturales en el promedio de los países de la OCDE es alrededor del 24 % de la recaudación total.
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Lo que faltaría
Mejor dicho, la propuesta, si bien puede significar un respiro en la coyuntura actual, apunta poco a lograr mayor suficiencia y progresividad. Y como mantiene impuestos como el gravamen financiero y sigue modificando y adicionando medidas al actual Estatuto Tributario, tampoco apunta a lograr mayor eficiencia y eficacia.
Contribuir a la suficiencia y a la equidad se puede lograr con un aumento de la tasa del impuesto sobre los dividendos y la imposición de un impuesto a los patrimonios elevados de las personas naturales.
La tasa actual sobre los dividendos es del 10 %. Fue reducida desde 15 % en la reforma de 2018, y es mucho menor a la de los países desarrollados. Debería ser, por lo menos, superior a la tasa que se paga por las remuneraciones del trabajo.
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Hay una razón económica, además, para elevar la tasa sobre los dividendos: cuando es elevada, las empresas tienden a distribuir entre sus accionistas una proporción menor de sus utilidades después de impuestos, reteniendo así más recursos para destinarlos a la inversión por parte de la misma empresa. Por lo tanto, una tasa alta sobre los dividendos incentiva un mayor crecimiento de la inversión, de la capacidad de producción y, así, de la economía.
Hay también una razón económica, y no solo de equidad, a favor del impuesto al patrimonio personal. El impuesto obliga al propietario del activo a trabajarlo; de otra manera, por vía del impuesto, acaba por perderlo. Tiene todo el sentido del mundo que en países en vías de desarrollo, en donde se supone que el stock de capital es escaso, se induzca a aprovecharlo económicamente.
*Ph. D. Profesor titular del Departamento de Economía de la Universidad Javeriana.
Transitar hacia una verdadera reforma tributaria
Todos estamos pendientes de cuáles van a ser los cambios de la próxima reforma, cualquiera que sea el nombre que se le ponga. Pocas veces nos preguntamos por qué es tan importante y qué incidencia social, económica, ambiental tiene para el país contar con un sistema tributario progresivo —es decir, que los que más ganen paguen más— y eficiente, lo que implica que el recaudo sea suficiente para cubrir las necesidades del Estado.
Pues bien, para eso primero hay que analizar el contexto y la relación con las variables socioeconómicas.
Los principales problemas de Colombia son la concentración del ingreso y la riqueza, como se demuestra con el coeficiente de Gini, que mide la desigualdad (valores de cero son de un país con una equidad perfecta y con 1 son de un país muy desigual), así como la rápida desaparición del sector productivo.
Estos aspectos explican la situación actual, agravada por la pandemia: una alta concentración del ingreso y la riqueza (de las más altas del mundo) y la imposibilidad de que gran parte de las utilidades que genera la economía anualmente se reviertan en ella, por cuanto las personas más ricas que las reciben no demandan bienes y servicios en el país porque ya lo tienen todo; así, muchos de estos recursos se van a Centro y Suramérica como inversiones en el sector financiero o incluso a paraísos fiscales; esto no permite dinamizar la oferta de bienes y servicios, lo que trae como consecuencia altas tasas de desempleo e informalidad, inseguridad, violencia y poco desarrollo.
Los impuestos en el mundo son una válvula reguladora de la distribución del ingreso y la riqueza, como se ve en los países capitalistas (Japón, Estados Unidos y los países europeos, por ejemplo). Ellos cuentan con sistemas tributarios progresivos, no tienen exceso de beneficios tributarios, tienen reglamentado el lobby, altas tasas para los ingresos más altos, hasta del 59 %, y valores cercanos en el caso de Dinamarca, Japón, Portugal y Suecia.
De hecho, el país con mayor calidad de vida en el mundo es Dinamarca y es el que tiene los impuestos personales más altos, entonces hay que eliminar el mito de que los altos impuestos traen consecuencias negativas. Lo que se debe hacer es tener tasas que sean progresivas; es decir, que a medida que se aumente el ingreso o renta se aumente la tasa de impuesto.
La importancia distributiva de los impuestos es tan evidente en los países desarrollados que el coeficiente de Gini disminuye cerca de veinte puntos porcentuales después de impuestos, lo cual se ve reflejado en mejores sistemas de salud, educación, vías, infraestructura e investigación. En el caso colombiano sigue siendo prácticamente igual.
Una vez analizado el contexto, lo que se aprecia es que en Colombia las reformas tributarias improvisadas que se han dado no han propendido por la equidad ni por la eficiencia. La actual tampoco lo hace.
¿Qué se debe hacer para tener un sistema tributario justo, de largo plazo y con un recaudo adecuado? En esencia, es preciso copiar lo que hacen los sistemas tributarios progresivos del mundo.
No es necesario subir la tasa nominal a las empresas al 35 %, incluso se puede bajar hasta el 22%.
Eliminando los beneficios tributarios se genera un recaudo adicional cercano a los $6 billones, de acuerdo con los cálculos realizados. Estas gabelas no se deben asignar sin estudio que demuestre que el beneficio social es mayor que el recaudo dejado de percibir.
Se deben eliminar las rentas cedulares y, mejor, trabajar con una sola tabla para descartar la inequidad horizontal. Es decir, que una renta por dividendos pague el mismo impuesto que una renta laboral.
No se concibe que los dividendos, que son de las personas más ricas del país, hoy en día tienen muchas formas de no pagar un peso de impuestos. Por ejemplo, si no se decretan, si se decretan en acciones, si se pagan a una empresa que los mismos dueños han creado o si se reciben en el exterior por una compañía holding creada en Panamá.
Se debe hacer un análisis con los altos ingresos o rentas para incrementar los rangos mínimos hasta un 50 % (sin ser el más alto globalmente) como lo manejan los países que tienen sistemas tributarios progresivos.
Debe implementarse el impuesto al patrimonio líquido, no desde $5.000 millones, sino desde $1.600 millones, con tarifas progresivas desde 0,5 %, hasta 2 %.
Se deben implementar tablas progresivas para el impuesto al patrimonio, empezando desde $1.200 millones, excluyendo la vivienda por $400 millones.
Se debe dar prisión real para los evasores y sus asesores: actualmente si el evasor admite su falta solo paga la multa y no va a prisión, y eso los motiva para seguir intentándolo. En los demás países se paga la multa y se va a prisión. Aquí debería empezar la penalización al menos desde $500 millones y no desde $5.000 millones, pues se está cometiendo el mismo delito.
Así mismo, hay que enfatizar en prohibir las operaciones en paraísos fiscales, incluido Panamá, que no suministren información automática de los colombianos; también se deben controlar las ventas electrónicas, muchas desde el exterior.
Es necesario modificar el impuesto a las herencias, tan bajo para los más ricos, solo 10 %, cuando en un país muy capitalista, como Japón, tiene una tarifa del 55 %.
Hay que hacer la actualización catastral, que puede implicar varios billones para las arcas territoriales, ya que grandes extensiones rurales —muchas de políticos— están avaluadas en el catastro por solo el 5 % del valor comercial.
Debe hacerse un análisis profundo sobre la gran inequidad en los costos de la seguridad social. No es posible que una enfermera que se contrata por prestación de servicios por un monto similar al mínimo tenga que pagar cerca del 30 % por este concepto, mientras el dueño de un banco que reciba cerca de $1 billón solo deba pagar el 0,0007 %.
También es importante modernizar la DIAN, aumentar el personal, sobre todo en fiscalización, integrar los sistemas de información con los entes territoriales y hacer auditorías conjuntas.
Todos estos cambios no afectan a más del 0,5 % de la población y según cálculos implican un recaudo anual estimado en $50 billones adicionales.
* Profesor de la U. Nacional. Grupo de Estudios Fiscales y de Equidad.