¿Cómo encajarían las AFP y Colpensiones en la próxima reforma pensional?

¿Cómo está el sistema?

¿Cómo está el sistema?

El país lleva años esperando una reforma pensional, pues los males del sistema colombiano ya están diagnosticados. Uno de los más preocupantes es, sin duda, la cobertura: en el país solo uno de cada cuatro adultos mayores alcanza una pensión.

Lea también: Pensiones en Colombia: qué pasa hoy y hacia dónde debería ir el sistema

De hecho, la Misión de Empleo calculó que el trabajador promedio tendría que laborar 58 años para jubilarse en Colpensiones y 52 años en el caso de las administradoras de fondos de pensiones (AFP), teniendo en cuenta el tránsito constante entre la formalidad y la informalidad y el requisito mínimo de semanas (1.300 en Colpensiones y 1.150 en las AFP). Sin contar con que el sistema solo incluye a quienes ganan un salario mínimo o más.

A este problema se le suman varios más, como la inequidad. De acuerdo con la Misión de Empleo, el 70 % de los 1,5 puntos del PIB de gasto público que se destinan para subsidiar las pensiones en Colpensiones van a parar a familias que están en los dos deciles más altos de la distribución del ingreso, o sea, quienes menos necesitan subsidios en sus pensiones.

Para Óscar Becerra, profesor de economía de la Universidad de los Andes, una de las prioridades de la próxima reforma debe ser “reducir la regresividad del sistema”. Otro factor de inequidad, que también menciona el experto, es que dos personas con historiales de contribución similares obtienen una pensión distinta dependiendo de si están afiliados al Régimen de Prima Media (RPM), administrado por Colpensiones, o al Régimen de Ahorro Individual (RAIS), en cabeza de las AFP.

“Conozco muchas historias de ese estilo, una persona que llega a su edad de pensión y conoció un compañero de trabajo, misma historia, misma edad, contribuyeron al mismo tiempo, pero si terminan en Colpensiones o terminan en RAIS tienen pensiones muy diferentes. Eso es una fuente de inequidad, lo que llamamos inequidad horizontal”, explica Becerra.

Vea: Necesitamos hablar de pensiones: ¿cómo debería ser la próxima reforma?

La sostenibilidad es otro de los peros. En 2021 el déficit fiscal de Colpensiones fue de más de $18 billones (aunque en realidad se ejecutaron $14 billones) una cifra que para algunos expertos no es tan problemática. Mauricio Olivera, director de Econometría Consultores y expresidente de Colpensiones, afirmó que en Colombia se gasta 4 % del PIB para el pago de pensiones, pero solo un punto se va para Colpensiones, los demás para el pago de los regímenes especiales, en el caso de España la cifra es del 14 %.

El problema es que, como ya se mencionó, hay pocos pensionados en el país. En Colpensiones actualmente hay 1,5 millones de pensionados y 6,7 millones de afiliados, en las AFP hay 251.000 pensionados y 18 millones de afiliados (una cifra que se explica, en parte, porque el régimen es joven). Vale aclarar que en ambos casos del total de afiliados solo está cotizando activamente la tercera parte.

Un dato que vale la pena tener en cuenta, citado en el documento “Regresivo, excluyente e ineficiente ¿Qué hacer con el sistema de pensiones?”, revela que del presupuesto general de la nación en 2020, por cada peso destinado a Colombia Mayor, se destinaron $9,5 para un pensionado de Colpensiones y $30 para un pensionado del Fondo de Pensiones Públicas (Fopep).

Para algunos expertos también hay problemas de sostenibilidad en el RAIS, pues las AFP dependen cada vez más del Fondo de Garantía de Pensión Mínima, destinado a cubrir las pensiones de quienes no logran los requisitos para pensionarse, pero tienen al menos 1.150 semanas. Este fondo se alimenta de un aporte del 1,5 % de los afiliados a ese régimen.

El problema es que el Estado es su garante financiero y en 2013 el Ministerio de Hacienda dijo que si sigue como va, y renta por debajo de IPC+4 puntos, se desfinanciará antes de 2050. Los cálculos de Asofondos indican que sería en 2065 si los requisitos de pensión se mantienen iguales.

Con este contexto general, ahora sí vale la pena analizar algunas de las propuestas de reforma.

Lea: Pensiones más allá de los votos: hablemos sobre el futuro de las personas mayores

Modelos de reforma

La Misión de Empleo asegura que, para alcanzar la universalidad en materia de pensiones de retiro, hay que crear una pensión ciudadana financiada de la tributación general, más una pensión que refleje las contribuciones de quienes participaron en el mercado laboral. Es decir, la propuesta incluye dos elementos: una pensión universal ciudadana y una pensión complementaria.

Para este modelo, la Misión asegura que los trabajadores deben contribuir durante todo el tiempo que trabajan e independientemente de sus ingresos y de si están o no en una empresa, teniendo en cuenta que si los ingresos son bajos deben recibir ayuda del Estado para poder contribuir. “La actual tasa de contribución a las pensiones en Colombia es alta, de 16 % del ingreso o del salario; puede ser sustancialmente menor si se compensa con mayor tiempo de contribución”.

En cuanto al régimen pensional complementario, el análisis de la Misión no contempla las ventajas de que este sea operado por un fondo común o por cuentas individuales. Sin embargo, los expertos recomiendan que, en caso de que se haga a través de cuentas individuales, se revisen las comisiones de las empresas administradoras, “que deberían acercarse más a sus costos de operación, y que además ya no incluirían ninguna garantía de pensión mínima”.

Los otros cuatro aspectos clave que recomienda la Misión para el régimen complementario es que la pensión sea proporcional al monto contribuido, que el régimen no esté subsidiado (con excepción del apoyo a trabajadores de bajos ingresos para contribuir), que los trabajadores contribuyan siempre la misma proporción de su ingreso y que tengan certeza de que van a tener derecho a una pensión complementaria, aun si no conocen el monto.

Ahora bien, el sistema de pilares es otro de los modelos en los que coinciden organizaciones y expertos, aunque cada propuesta tiene variaciones. Ricardo Bonilla, economista, profesor y exsecretario de Hacienda de Bogotá, considera que este es el camino. En primer lugar estaría un pilar no contributivo con dos elementos: el fortalecimiento y ampliación del programa Colombia Mayor (en otras palabras, un ingreso básico para los más vulnerables) y un pilar semicontributivo para quienes cotizaron y no cumplieron los requisitos para pensionarse, con un funcionamiento similar al de los Beneficios Económicos Periódicos (BEPS).

Lea también: Tenemos que hablar de la brecha de género en las pensiones

“Para todos aquellos que no completaron recursos para pensionarse, eso que ahorraron se convierte en la base de la pensión que el Estado subsidie parcialmente para que tengan un ingreso permanente y no una devolución para que se lo acaben en uno o dos años”, afirma Bonilla.

En este punto, expertos como Bonilla o como Alejandra Trujillo, abogada y coordinadora de proyectos de Fescol, han llamado la atención sobre lo inconveniente que es pensar el sistema pensional en términos de devolución de saldos. En el debate que se ha dado en las últimas semanas uno de los argumentos más sonados es que estar en el RAIS es más conveniente porque los afiliados que no se pensionan reciben más dinero, pero como afirma Trujillo “el objetivo del sistema pensional es pensionar y no devolver dinero”.

Volviendo a la propuesta de Bonilla, el segundo pilar es el contributivo, la base sería el Régimen de Prima Media y el complementario sería el régimen de capitalización. “Aquí viene la discusión sobre cuántos salarios mínimos en uno y en otro. El proyecto original del Banco Mundial decía cuatro salarios, las discusiones que se han hecho en Colombia han dicho que dos salarios, Alejandro Gaviria en campaña decía salario y medio, el proyecto que construyeron en Fedesarrollo dijo un salario, esa es la discusión”. Es decir, hasta cierta cantidad de salarios mínimos las personas cotizarían en Colpensiones y de ahí en adelante en las AFP. El tercer pilar sería voluntario, un ahorro extra para quienes desean tener una pensión mayor.

Una idea similar tiene Olivera. Para el director de Econometría Consultores la competencia entre las AFP y Colpensiones no le ha funcionado al país. “Los dos regímenes tienen avances y deficiencias. Dejar al sistema en un solo extremo es insostenible. Por su diseño, el Régimen de Prima Media que administra Colpensiones subsidia las pensiones con recursos de los impuestos, y dejar el sistema solo en este régimen lo hace insostenible financieramente. Por su diseño, en el Régimen de Ahorro Individual las pensiones —excepto la del salario mínimo— son bajas, y esto lo hace insostenible socialmente”, asegura.

En ese sentido, Freddy Castro, economista y experto en pensiones, considera que independiente de cual sea la estructura institucional que se defina en una reforma pensional es clave que haya estabilidad jurídica. “En este momento algunas sentencias de jueces y magistrados de la República cambian las reglas de juego del sistema, generando incertidumbre y aumentando los costos de pensionarse en Colombia”.

Lea: La inútil polarización de la reforma pensional

Ahora bien, algunos señalan que las AFP solo deberían estar a cargo de un pilar voluntario. Para Mery Laura Perdomo, coordinadora regional de ILAW Network, en la próxima reforma laboral se debe apostar por un ingreso básico y digno para las personas que no tienen la posibilidad de cotizar. El segundo componente sería una pensión semicontributiva: “Trabajadores temporales, trabajadores del sector rural, mujeres con personas a cargo, que se encargan del cuidado, a ellos y ellas no hay que excluirlos del sistema, sino que hay que subsidiarlos para que aporten y puedan aspirar a una pensión previsible con un monto determinado”.

En tercer lugar estaría el régimen contributivo, a diferencia de la idea de Bonilla y Olivera, para la experta lo mejor sería que este se constituyera plenamente como un sistema de reparto, pero no descarta que haya un pilar voluntario administrado por el RAIS.

En el documento citado previamente, los investigadores de la Universidad de los Andes, entre los que se encuentra Becerra, proponen transitar a un sistema que incluya un pilar solidario semicontributivo que integre los programas Colombia Mayor y BEPS. En este caso, los no pensionados recibirían un subsidio y quienes cotizaron recibirían el subsidio complementado con las devoluciones de sus contribuciones, incluyendo intereses.

En segundo lugar estaría el pilar contributivo. En esta propuesta Colpensiones y los fondos de pensiones continúan existiendo, pero se eliminan las inequidades entre afiliados con el mismo historial de contribución. “Excepto para las pensiones mínimas, las pensiones en el RPM se deben calcular usando como base las contribuciones acumuladas de las personas (con intereses), de tal manera que estas contribuciones financien la pensión durante la jubilación. Para aquellos que no se logran pensionar en el RPM, se deben pagar intereses”, dice el documento.

Lea: Hay que reformar el sistema pensional, pero ¿cómo?

Para este pilar los autores proponen que se articulen las estrategias de inversión de las AFP “para maximizar el ahorro” de las personas a la edad del retiro y que se desarrollen instrumentos financieros para garantizar mejores pensiones en el RAIS. “Necesitamos repensar la estructura bajo la cual opera el sector privado administrando los recursos de las AFP, con el fin de obtener pensiones más altas en el sistema de los pensionados de RAIS”, aseguró Becerra.

Del otro lado está la propuesta de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías. En febrero, Santiago Montenegro, presidente de Asofondos, explicó que la asociación propone una reforma integral del sistema de protección a la vejez que incluye aumentar la cobertura de Colombia Mayor, con un subsidio de $331.000 para todos los mayores de 65 años que se encuentran en Sisben I y II.

Le puede interesar: Esta es la reforma pensional que propone Asofondos

Un segundo elemento sería un régimen semicontributivo, una especie de BEPS con lo que hoy son las devoluciones de saldos. Y, finalmente, el régimen contributivo que sería de capitalización con administradoras de fondos de pensiones públicas y privadas que operen bajo las mismas reglas.

Elementos clave

Para el experto Castro dentro de un grupo amplio de medidas también es clave revisar las coberturas y requisitos de acceso a pensiones de sobrevivencia y promover que la gente ahorre un porcentaje mayor de sus ingresos.

Iván Daniel Jaramillo, director del Observatorio Laboral de la U. del Rosario, resalta que para aumentar la cobertura ningún modelo será suficiente sino hay avances en la formación laboral. “Tenemos en el país cerca de 22 millones de ocupados, de esos solo están cotizando activamente 8,5 millones”. Muchos expertos coinciden en este punto: la reforma pensional debe ir de la mano de una reforma laboral.

Además, Jaramillo agrega otro elemento: el debate siempre se centra en las pensiones de vejez, dejando por fuera la pensión de invalidez y sobrevivencia. “En esos dos casos también hay temas por repensar, primero el tema de la revisión de pensiones de invalidez cada tres años, debe ser reevaluado, pues su filosofía es contraria a la inclusión social de las personas en condición de discapacidad, se deben incluir fórmulas como permitir la segunda actividad. Segundo, en materia de pensión de sobrevivientes hay que evaluar bien el grupo de beneficiarios que ya ha sido completado poco a poco en sentencias de la Corte Constitucional”.

Por otro lado, Trujillo habla de la importancia de que la próxima reforma tenga un enfoque de género porque la falta de cobertura del sistema no afecta a todos por igual. La abogada asegura que las desigualdades a las que se enfrentan las mujeres en el mercado laboral se reflejan en las pensiones.

Lea: Duque sobre pensiones: de fondo, más de lo mismo y un pésimo momento político

“Si uno revisa la tasa de afiliación activa, en el caso de las mujeres es un 29 % y en el caso de los hombres es un 38 %. Al revisar quien obtiene una pensión el 29 % son hombres y el 19 % son mujeres”, detalla. Los datos son de 2020 y fueron obtenidos por la Mesa Intersectorial de Economía del Cuidado y Fescol por medio de derechos de petición.

Queda mucho en la lista al hablar de este tema. Es fundamental resaltar que la competencia entre regímenes no está beneficiando al país, todo lo contrario, los enfrentamientos que avivan el debate sobre cuál sistema es mejor solo terminan confundiendo más a la gente. Y, si bien todos los problemas deberían abordarse en la próxima reforma, la cobertura debe estar en el centro, ya que hoy hay cerca de 4,9 millones de adultos mayores sin pensión.

💰📈💱 ¿Ya te enteraste de las últimas noticias económicas? Te invitamos a verlas en El Espectador.