Cómo la construcción de infraestructura puede reactivar la economía

A partir de este 27 de abril se retomarán oficialmente las labores de construcción en el país luego de que el Gobierno nacional decidiera agregar dicho sector de la economía a la lista de actividades permitidas en el marco del aislamiento social preventivo, que se decretó de manera obligatoria desde hace más de un mes para mitigar la propagación del coronavirus.

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En la estrategia para reactivar el país se dio prioridad a este sector, por su peso en la economía colombiana y su potencial de generación de empleo, especialmente el grupo de obras civiles. Según cifras del DANE, en los últimos cinco años el aporte de la actividad al Producto Interno Bruto (PIB) ha sido superior al 1,5 % y su participación en el indicador ha aumentado 60 % en más de una década.

Mario Peláez, gerente sénior de KPMG para Colombia y experto en este sector, destacó que la inversión en infraestructura es una herramienta fiscal de política anticíclica muy importante para la reactivación de la economía, “se usó con éxito a escala global después de la crisis de los años 30, tras la Segunda Guerra Mundial, y en la crisis financiera de 2008”, dijo. La fórmula se repetirá de nuevo este 2020.

De hecho, algunas obras nunca pararon, otras ya reiniciaron y en cuestión de días serán muchas más, no solo por las razones antes expuestas, sino también “en pro de la conectividad y dada la necesidad de garantizar la movilización de bienes y servicios para mitigar el impacto generado por la emergencia sanitaria”, dijo el Gobierno.

El Invías, por ejemplo, ha reportado la reactivación de las labores en la Troncal del Magdalena Medio, también conocida como Ruta del Sol 2, un corredor de 529 kilómetros con 25 frentes de trabajo, y en la Variante Ciénaga, una vía de 31 kilómetros que conectará los departamentos de Magdalena y Atlántico.

Además, los procesos de selección y contratación continúan en curso, aunque de manera virtual. De hecho, la entidad dijo que se mantendrán las fechas programadas en materia de adjudicación de licitaciones públicas, concursos de mérito, selección abreviada y subasta inversa. Por ejemplo, entre el 16 de marzo y el 14 de abril se adjudicaron 25 concursos de méritos por $16.000 millones, de los 29 procesos de selección en pliegos definitivos en curso por $21.494 millones.

La ANI, por su parte, informó que reactivó los proyectos Bucaramanga-Barrancabermeja-Yondó, Bucaramanga-Pamplona y Pamplona-Cúcuta, con labores en setenta frentes de trabajo. Esto se suma a las obras en los corredores Cambao-Manizales, Girardot-Honda-Puerto Salgar, Chirajara-Fundadores, Villavicencio-Yopal, Santana-Neiva-Mocoa y Bogotá-Girardot.

Lo propio hizo también con nueve proyectos en la región Caribe, que se activan para garantizar el transporte de carga. Se trata de las vías Cartagena-Barranquilla Circunvalar de la Prosperidad, Ruta del Sol 3, Puerta de Hierro-Palmar de Varela, Carreto-Cruz del Viso, Antioquia-Bolívar, Transversal de las Américas y Santa Marta-Riohacha-Paraguachón. También continuarán las obras de ampliación del aeropuerto Rafael Núñez, de Cartagena, las de modernización Ernesto Cortissoz de Barranquilla y las de mantenimiento y conservación en el corredor férreo Chiriguaná-Santa Marta. Juntos suman más de 150 frentes de obra.

Hace unas semanas la situación era diferente. El Invías había suspendido de manera transitoria los contratos de obra, operación, interventoría, consultoría, prestación de servicios administrativos o logísticos y demás convenios. De los 1.522 acuerdos vigentes en todo el país, solo 368 estaban activos a finales de marzo. De este grupo hacían parte los contratos de atención de emergencias y deslizamientos viales (se presentaron más de cien casos), así como los de operación de túneles, circuitos de cámaras, administración vial y servicios al usuario (ambulancia, grúa y carro taller). También se mantuvieron algunos de construcción que por la complejidad de las obras no se podían suspender.

Así mismo, la ANI siguió ejecutando obras que por su proceso constructivo no podían detenerse, ya que hacerlo implicaba poner la estructura en riesgo e incluso llevarla al colapso, aunque estas labores críticas no alcanzaban a sumar el 2 % de los 1.450 frentes de trabajo que se tenían antes de la pandemia. Lo demás estuvo detenido hasta el pasado 13 de abril, cuando recibieron autorización de empezar por las obras más prioritarias. También se ha mantenido en pie la operación de las concesiones férreas (Ferrocarril central y línea Bogotá-Belencito) y de las 16 concesiones aeroportuarias.

“Realmente no suspendimos los contratos, sino las obras; de todas formas tenemos personal operativo en los peajes y en las vías, el del carro taller o el que limpia los derrumbes, y funcionan también los centros de control de operación de las cámaras, todo lo necesario para garantizar la movilidad y eso es un personal robusto, no es poca gente”, señaló Manuel Gutiérrez, presidente de la ANI.

Antes de reactivar la ejecución de los proyectos de infraestructura, el Invías publicó un protocolo de bioseguridad, a mediados de marzo, que busca proteger la vida de los trabajadores y las comunidades aledañas a las obras. A su vez, las entidades del sector del transporte emitieron instrucciones particulares para que sus contratistas sepan cuáles son las medidas que deben adoptar para reanudar los proyectos.

La forma detallada en que los constructores implementarán estos procesos debe ser reportada por escrito a la entidad contratante (ANI o Invías) para ser autorizada. Una vez tenga el visto bueno, debe comunicarse a las autoridades locales de la zona de influencia de cada proyecto. El Invías destacó que los representantes del sector han mantenido constante comunicación con secretarios de infraestructura, alcaldes y gobernadores para despejar las posibles dudas que generen las reactivaciones.

Todos los protocolos deben incluir, tal como hizo el Gobierno con el suyo, acciones de identificación, aislamiento y movilización del personal; desinfección e higiene de áreas de trabajo o de descanso, de insumos y de herramientas; uso de elementos de protección, como tapabocas; capacitación y sensibilización con los trabajadores; seguimiento de los protocolos y comunicación permanente con las autoridades y con las aseguradoras de riesgos laborales (ARL).

Sin embargo, hay quienes se oponen a la decisión del Gobierno de permitir estas labores y buscan la manera de impedir la presencia de trabajadores en sus municipios. Tal es el caso de la concesión Transversal del Sisga, un proyecto de 137 kilómetros que atraviesa doce municipios desde el sector del Sisga, en Cundinamarca, hasta Sabanalarga, Casanare. Aunque ya se definió un protocolo de bioseguridad, que está en manos de los entes territoriales, y hay aprobación de la ANI para retomar obras desde la semana pasada, el constructor no ha podido iniciar por cuenta de la oposición de la comunidad del Valle de Tenza. La empresa recibió tres tutelas alegando derecho a la vida y a la salud, dos de las cuales fallaron a favor de los reclamantes y dictaron medidas cautelares; es decir, obligaron a la concesión a suspender de nuevo algunos frentes de obra. Eso sin mencionar que un grupo de personas instaló puntos de control en la carretera por su cuenta e impiden el ingreso de equipos de construcción. El avance de la obra sigue en 69 %.

Encadenamiento productivo

Uno de los beneficios de la construcción es que ayuda a dinamizar otras industrias que terminan por contribuir también a la recuperación de la economía. Sin embargo, esta relación de dependencia se convierte en un riesgo, porque implica también que para levantar la restricción debe funcionar la cadena de suministros, “pero si no hay materiales, si no hay insumos, si no hay acceso a los servicios para ejecutar las obras, el efecto no va a ser el deseado”, dijo Mario Peláez, gerente sénior de KPMG para Colombia.

La ministra de Transporte, Ángela María Orozco, ha reiterado que se han hecho diagnósticos en varios proyectos para revisar la cadena de abastecimiento y el avance en las obras para organizar la manera en que se llevará a cabo la reactivación; es decir, cuáles contratos arrancan primero. El director del Invías, Juan Esteban Gil, explicó que previamente revisaron qué proyectos contaban con material o tenían garantizado el suministro: “Paralelamente, empezamos a trabajar con todos los proveedores y sabemos que son cada vez más los que facilitan el acceso a los insumos”.

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Para avanzar en el Túnel de La Línea, por ejemplo, el Invías logró que Siemens reabriera su planta en la Sabana de Bogotá, para que le suministrara equipos para unas subestaciones que necesita la obra, según contó Gil. “Es un trabajo muy coordinado con los contratistas y los que hacen parte de la cadena, para ser conscientes de que hay que reactivarnos, pero de una manera muy segura”, advirtió. Pero para Peláez la reactivación real será compleja: “No es como apagar una máquina, al otro día prenderla y volverla a operar; claramente no va a ser inmediato”.

Según la Cámara Colombiana de la Infraestructura (CCI), hay proyectos por $34 billones que están suspendidos, pero no se ha cuantificado a cuánto ascienden las obras que no se han contratado o no han empezado a ser ejecutadas y que también se van a retrasar, como las concesiones viales de quinta generación (5G). “Todavía no podemos dimensionar cuál va a ser el impacto real; es complejo bajo estas circunstancias”, concluyó Peláez.

Gil coincide con esta percepción: “De pronto van a bajar los rendimientos, porque vamos a tener a los trabajadores distanciados y con más elementos de bioseguridad encima, pero así hacemos de manera segura la actividad y no suspendemos”, dijo. Otras dificultades reportadas por los contratistas tienen que ver con la limitación en cantidad de personal, la continua suspensión de actividades para el lavado de manos y la dificultad de conseguir servicios para los trabajadores, como hoteles y restaurantes.

Mario Peláez, gerente senior de KPMG para Colombia.

Analistas consultados también advirtieron el impacto en el tema contractual y en la disponibilidad de recursos. En el primer caso, porque a los contratistas se les dificultará el cumplimiento de sus obligaciones, lo que podría derivar en disputas legales. Al respecto, el presidente de la ANI aclaró que estos retrasos no se transferirán a las concesiones por tratarse de hechos imprevistos, sino que se congelarán los plazos. En el segundo, dado que se suspendió el cobro de peajes y que los gastos nacionales se concentran en la emergencia, podría haber una desfinanciación. El director del Invías contó que, a pesar de las dificultades económicas, no habrá ninguna suspensión y que “se están empezando a estudiar estrategias para definir nuevas fuentes de financiación que garanticen el desarrollo de los proyectos”.

De fondo, más allá de los problemas presupuestales y contractuales (el reino de los abogados), el gran reto es adaptarse a las nuevas formas de trabajo y conservar, en el tiempo, la consciencia de que los protocolos son mucho más que imposiciones: son reglas para proteger la vida y, de paso, la economía.

A partir de este 27 de abril se retomarán oficialmente las labores de construcción en el país luego de que el Gobierno nacional decidiera agregar dicho sector de la economía a la lista de actividades permitidas en el marco del aislamiento social preventivo, que se decretó de manera obligatoria desde hace más de un mes para mitigar la propagación del coronavirus.

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En la estrategia para reactivar el país se dio prioridad a este sector, por su peso en la economía colombiana y su potencial de generación de empleo, especialmente el grupo de obras civiles. Según cifras del DANE, en los últimos cinco años el aporte de la actividad al Producto Interno Bruto (PIB) ha sido superior al 1,5 % y su participación en el indicador ha aumentado 60 % en más de una década.

Mario Peláez, gerente sénior de KPMG para Colombia y experto en este sector, destacó que la inversión en infraestructura es una herramienta fiscal de política anticíclica muy importante para la reactivación de la economía, “se usó con éxito a escala global después de la crisis de los años 30, tras la Segunda Guerra Mundial, y en la crisis financiera de 2008”, dijo. La fórmula se repetirá de nuevo este 2020.

De hecho, algunas obras nunca pararon, otras ya reiniciaron y en cuestión de días serán muchas más, no solo por las razones antes expuestas, sino también “en pro de la conectividad y dada la necesidad de garantizar la movilización de bienes y servicios para mitigar el impacto generado por la emergencia sanitaria”, dijo el Gobierno.

El Invías, por ejemplo, ha reportado la reactivación de las labores en la Troncal del Magdalena Medio, también conocida como Ruta del Sol 2, un corredor de 529 kilómetros con 25 frentes de trabajo, y en la Variante Ciénaga, una vía de 31 kilómetros que conectará los departamentos de Magdalena y Atlántico.

Además, los procesos de selección y contratación continúan en curso, aunque de manera virtual. De hecho, la entidad dijo que se mantendrán las fechas programadas en materia de adjudicación de licitaciones públicas, concursos de mérito, selección abreviada y subasta inversa. Por ejemplo, entre el 16 de marzo y el 14 de abril se adjudicaron 25 concursos de méritos por $16.000 millones, de los 29 procesos de selección en pliegos definitivos en curso por $21.494 millones.

La ANI, por su parte, informó que reactivó los proyectos Bucaramanga-Barrancabermeja-Yondó, Bucaramanga-Pamplona y Pamplona-Cúcuta, con labores en setenta frentes de trabajo. Esto se suma a las obras en los corredores Cambao-Manizales, Girardot-Honda-Puerto Salgar, Chirajara-Fundadores, Villavicencio-Yopal, Santana-Neiva-Mocoa y Bogotá-Girardot.

Lo propio hizo también con nueve proyectos en la región Caribe, que se activan para garantizar el transporte de carga. Se trata de las vías Cartagena-Barranquilla Circunvalar de la Prosperidad, Ruta del Sol 3, Puerta de Hierro-Palmar de Varela, Carreto-Cruz del Viso, Antioquia-Bolívar, Transversal de las Américas y Santa Marta-Riohacha-Paraguachón. También continuarán las obras de ampliación del aeropuerto Rafael Núñez, de Cartagena, las de modernización Ernesto Cortissoz de Barranquilla y las de mantenimiento y conservación en el corredor férreo Chiriguaná-Santa Marta. Juntos suman más de 150 frentes de obra.

Hace unas semanas la situación era diferente. El Invías había suspendido de manera transitoria los contratos de obra, operación, interventoría, consultoría, prestación de servicios administrativos o logísticos y demás convenios. De los 1.522 acuerdos vigentes en todo el país, solo 368 estaban activos a finales de marzo. De este grupo hacían parte los contratos de atención de emergencias y deslizamientos viales (se presentaron más de cien casos), así como los de operación de túneles, circuitos de cámaras, administración vial y servicios al usuario (ambulancia, grúa y carro taller). También se mantuvieron algunos de construcción que por la complejidad de las obras no se podían suspender.

Así mismo, la ANI siguió ejecutando obras que por su proceso constructivo no podían detenerse, ya que hacerlo implicaba poner la estructura en riesgo e incluso llevarla al colapso, aunque estas labores críticas no alcanzaban a sumar el 2 % de los 1.450 frentes de trabajo que se tenían antes de la pandemia. Lo demás estuvo detenido hasta el pasado 13 de abril, cuando recibieron autorización de empezar por las obras más prioritarias. También se ha mantenido en pie la operación de las concesiones férreas (Ferrocarril central y línea Bogotá-Belencito) y de las 16 concesiones aeroportuarias.

“Realmente no suspendimos los contratos, sino las obras; de todas formas tenemos personal operativo en los peajes y en las vías, el del carro taller o el que limpia los derrumbes, y funcionan también los centros de control de operación de las cámaras, todo lo necesario para garantizar la movilidad y eso es un personal robusto, no es poca gente”, señaló Manuel Gutiérrez, presidente de la ANI.

Antes de reactivar la ejecución de los proyectos de infraestructura, el Invías publicó un protocolo de bioseguridad, a mediados de marzo, que busca proteger la vida de los trabajadores y las comunidades aledañas a las obras. A su vez, las entidades del sector del transporte emitieron instrucciones particulares para que sus contratistas sepan cuáles son las medidas que deben adoptar para reanudar los proyectos.

La forma detallada en que los constructores implementarán estos procesos debe ser reportada por escrito a la entidad contratante (ANI o Invías) para ser autorizada. Una vez tenga el visto bueno, debe comunicarse a las autoridades locales de la zona de influencia de cada proyecto. El Invías destacó que los representantes del sector han mantenido constante comunicación con secretarios de infraestructura, alcaldes y gobernadores para despejar las posibles dudas que generen las reactivaciones.

Todos los protocolos deben incluir, tal como hizo el Gobierno con el suyo, acciones de identificación, aislamiento y movilización del personal; desinfección e higiene de áreas de trabajo o de descanso, de insumos y de herramientas; uso de elementos de protección, como tapabocas; capacitación y sensibilización con los trabajadores; seguimiento de los protocolos y comunicación permanente con las autoridades y con las aseguradoras de riesgos laborales (ARL).

Sin embargo, hay quienes se oponen a la decisión del Gobierno de permitir estas labores y buscan la manera de impedir la presencia de trabajadores en sus municipios. Tal es el caso de la concesión Transversal del Sisga, un proyecto de 137 kilómetros que atraviesa doce municipios desde el sector del Sisga, en Cundinamarca, hasta Sabanalarga, Casanare. Aunque ya se definió un protocolo de bioseguridad, que está en manos de los entes territoriales, y hay aprobación de la ANI para retomar obras desde la semana pasada, el constructor no ha podido iniciar por cuenta de la oposición de la comunidad del Valle de Tenza. La empresa recibió tres tutelas alegando derecho a la vida y a la salud, dos de las cuales fallaron a favor de los reclamantes y dictaron medidas cautelares; es decir, obligaron a la concesión a suspender de nuevo algunos frentes de obra. Eso sin mencionar que un grupo de personas instaló puntos de control en la carretera por su cuenta e impiden el ingreso de equipos de construcción. El avance de la obra sigue en 69 %.

Encadenamiento productivo

Uno de los beneficios de la construcción es que ayuda a dinamizar otras industrias que terminan por contribuir también a la recuperación de la economía. Sin embargo, esta relación de dependencia se convierte en un riesgo, porque implica también que para levantar la restricción debe funcionar la cadena de suministros, “pero si no hay materiales, si no hay insumos, si no hay acceso a los servicios para ejecutar las obras, el efecto no va a ser el deseado”, dijo Mario Peláez, gerente sénior de KPMG para Colombia.

La ministra de Transporte, Ángela María Orozco, ha reiterado que se han hecho diagnósticos en varios proyectos para revisar la cadena de abastecimiento y el avance en las obras para organizar la manera en que se llevará a cabo la reactivación; es decir, cuáles contratos arrancan primero. El director del Invías, Juan Esteban Gil, explicó que previamente revisaron qué proyectos contaban con material o tenían garantizado el suministro: “Paralelamente, empezamos a trabajar con todos los proveedores y sabemos que son cada vez más los que facilitan el acceso a los insumos”.

Lea también: Así funcionarán los sistemas de transporte masivo desde este lunes 27 de abril

Para avanzar en el Túnel de La Línea, por ejemplo, el Invías logró que Siemens reabriera su planta en la Sabana de Bogotá, para que le suministrara equipos para unas subestaciones que necesita la obra, según contó Gil. “Es un trabajo muy coordinado con los contratistas y los que hacen parte de la cadena, para ser conscientes de que hay que reactivarnos, pero de una manera muy segura”, advirtió. Pero para Peláez la reactivación real será compleja: “No es como apagar una máquina, al otro día prenderla y volverla a operar; claramente no va a ser inmediato”.

Según la Cámara Colombiana de la Infraestructura (CCI), hay proyectos por $34 billones que están suspendidos, pero no se ha cuantificado a cuánto ascienden las obras que no se han contratado o no han empezado a ser ejecutadas y que también se van a retrasar, como las concesiones viales de quinta generación (5G). “Todavía no podemos dimensionar cuál va a ser el impacto real; es complejo bajo estas circunstancias”, concluyó Peláez.

Gil coincide con esta percepción: “De pronto van a bajar los rendimientos, porque vamos a tener a los trabajadores distanciados y con más elementos de bioseguridad encima, pero así hacemos de manera segura la actividad y no suspendemos”, dijo. Otras dificultades reportadas por los contratistas tienen que ver con la limitación en cantidad de personal, la continua suspensión de actividades para el lavado de manos y la dificultad de conseguir servicios para los trabajadores, como hoteles y restaurantes.

Mario Peláez, gerente senior de KPMG para Colombia.

Analistas consultados también advirtieron el impacto en el tema contractual y en la disponibilidad de recursos. En el primer caso, porque a los contratistas se les dificultará el cumplimiento de sus obligaciones, lo que podría derivar en disputas legales. Al respecto, el presidente de la ANI aclaró que estos retrasos no se transferirán a las concesiones por tratarse de hechos imprevistos, sino que se congelarán los plazos. En el segundo, dado que se suspendió el cobro de peajes y que los gastos nacionales se concentran en la emergencia, podría haber una desfinanciación. El director del Invías contó que, a pesar de las dificultades económicas, no habrá ninguna suspensión y que “se están empezando a estudiar estrategias para definir nuevas fuentes de financiación que garanticen el desarrollo de los proyectos”.

De fondo, más allá de los problemas presupuestales y contractuales (el reino de los abogados), el gran reto es adaptarse a las nuevas formas de trabajo y conservar, en el tiempo, la consciencia de que los protocolos son mucho más que imposiciones: son reglas para proteger la vida y, de paso, la economía.