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La Contraloría profirió este lunes el fallo en su investigación por las responsabilidades fiscales en el proceso de la ampliación de la Refinería de Cartagena (Reficar), que ascienden a $2,9 billones, según el ente de control.
La Contraloría argumenta que en la modernización de la refinería se presentaron “mayores inversiones que no le agregaron valor al proyecto en cuantía de US$997 millones ($2,9 billones, aproximadamente)”, según se lee en un comunicado de prensa proferido por la entidad.
De acuerdo con la investigación del ente de control, el daño fiscal está vinculado a asuntos como gastos que no tenían que ver con la megaobra, sobrecostos en la contratación de personal y baja productividad en la mano de obra directamente involucrada en el proyecto, entre otros asuntos.
La decisión de la Contraloría llama a responder fiscalmente a cinco exfuncionarios de Reficar (dos presidentes y tres exvicepresidentes) y siete miembros de su junta directiva. También cobija a cuatro multinacionales que participaron en el proyecto.
Los exfuncionarios que son declarados como fiscalmente responsables son: Reyes Reinoso Yanes, Orlando José Cabrales Martínez, Carlos Eduardo Bustillo Lacayo, Andrés Virgilio Riera Burelli y Magda Manosalva Cely.
Los miembros de la junta directiva que fueron hallados fiscalmente responsables son: Javier Genaro Gutiérrez, Pedro Alfonso Rosales, Diana Calixto Hernández, Henry Medina González, Hernando José Gómez Restrepo, Natalia Gutiérres Jaramillo y Uriel Salazar Duque.
Por el lado de los contratistas declarados como fiscalmente responsables están: CB&I (Chicago Bridge & Iron Company), CBI Colombiana S.A., Foster Wheeler USA Corporation y Process Consultants Inc.
Vale la pena aclarar que contra el fallo aún proceden recursos de reposición y apelación.
La investigación de la Contraloría se adelanta desde hace cuatro año. En junio de 2018, la entidad imputó cargos a 20 personas por la pérdida de más de US$2.400 millones en las inversiones realizadas para modernizar la Refinería de Cartagena (Reficar), un caso que, según el organismo, es el mayor escándalo de corrupción en el país.
En su momento, la Contraloría aseguró que la imputación incluía a funcionarios, miembros de junta directiva y las cinco multinacionales que participaron en el proyecto. “Esta decisión establece el mayor detrimento patrimonial del Estado colombiano en toda su historia”, dijo la entidad en ese entonces, una declaración que mantuvo en pie este lunes con la publicación del fallo.
En un comunicado de prensa hecho público poco después de que se conociera la determinación de la Contraloría, miembros de la junta directiva y de la administración de Reficar aseguraron que, aunque respetan la decisión, disienten de “la declaratoria de responsabilidiad fiscal en contra de los funcionarios de Reficar” y afirman que la apelarán.
En el documento argumentan que “el expediente del proceso cuenta con más de 10 experticias técnicas emitidas por reputadas firmas nacionales e internacionales, entre las cuales se destacan las de Guillermo Perry Rubio, Rudolf Hommes y Juan Carlos Quintero, que concluyeron que las actuaciones fueron diligentes, acertadas, racionales desde el punto de vista económico y financiero, y aseguraron la terminación del proyecto y el retorno de la inversión”. Y agregan que “la Contraloría atribuye responsabilidad fiscal bajo el argumento de haber incumplido con una expectativa de rentabilidad que se calculó con base en un costo inicial del proyecto absolutamente subestimado por parte de la firma contratista CB&I”.
La visión de la Procuraduría
Vale la pena recordar que en junio de 2017, la Procuraduría también abrió una investigación disciplinaria para indagar las circunstancias que llevaron al incremento de costos en la obra. Esa acción iba dirigida contra nueve directivos del proyecto.
Sin embargo, la entidad decidió archivar la actuación disciplinaria contra 20 funcionarios de Reficar, incluyendo a miembros de la junta directiva. Para el ente de control, la eventual suspensión del proyecto hubiera traído consecuencias en costos y en su orden contractual. En otras palabras, seguir adelante con la ampliación de las instalaciones fue la decisión menos grave entre un abanico de malas decisiones posibles en el momento, de acuerdo con la Procuraduría.
En su momento, los análisis financieros que se incorporaron a la investigación de la Procuraduría establecieron que haber abandonado el proyecto habría supuesto una pérdida irrecuperable. Además, se cuestionó duramente la línea base sobre la que se calculó el valor inicial de la refinería por estar ampliamente subestimado.
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Algunos de los investigados por la Contraloría han manifestado que la investigación ha tenido algunas irregularidades, como el retiro este año del contralor delegado que llevaba el caso desde 2017 y la negación del ente de control a practicar pruebas que se encaminan a demostrar la operación debida del gobierno corporativo de la refinería.
¿Qué pasó en Reficar?
Reficar fue inaugurada en octubre de 2015, bajo la administración de Juan Manuel Santos, y tuvo un costo final de US$8.016 millones. Su presupuesto inicial era de US$3.777 millones. Además, el proyecto tuvo 27 meses de retraso en su entrega, lo que generó un lucro cesante de unos $1.936 millones según cuentas de una auditoría de la Contraloría en 2016, cuando el contralor general era Edgardo Maya.
Las obras en Reficar comenzaron en 2007, pero venían proyectándose, de una forma u otra, desde 1995, cuando surgió la idea de ampliar la refinería de Cartagena. Esta idea tenía como sustento incentivar la participación privada en proyectos petroquímicos, renglón de la industria que, después del transporte, es uno de los motores del consumo de petróleo a nivel global, de acuerdo con la Agencia Internacional de Energía (AIE). El organismo estima que, para 2030, este sector será responsable por un tercio del crecimiento en la demanda de petróleo para 2030.
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La refinería fue creada en 1956 y es propiedad de Ecopetrol, la estatal petrolera, desde 1974.
A finales de 1997, con base en dos estudios de la firma M.W. Kellogg, quedó en firme el Plan Maestro de Desarrollo de Reficar, pero apenas en septiembre de 2001 se respaldó su ejecución, cuando se determinó que el proyecto era viable y vendible a potenciales inversionistas y financiadores. En 2002, a través de un documento Conpes, y al año siguiente en el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, se aprobó avanzar en la iniciativa con la mayor participación privada posible y financiación proveniente de la enajenación de inversiones no estratégicas de Ecopetrol. En noviembre de 2005, el entonces presidente de la petrolera estatal, Isaac Yanovich, abrió la invitación pública para encontrar ese socio.
El 25 de agosto de 2006, apenas iniciando el segundo mandato de Álvaro Uribe, el comité evaluador escogió como socio estratégico a la firma suiza Glencore International A.G. El argumento fue que hizo la propuesta económica más alta. La Contraloría dice que la evaluación se focalizó en la capacidad financiera, pero que se ignoraron la experiencia y la capacidad del negocio. Lo cierto es que Glencore quedó con el 51 % de Reficar y Ecopetrol con el 49 % restante. En octubre del mismo año, bajo la forma de sociedad anónima, se constituyó Reficar como empresa. Y hacia finales de 2007, Glencore le dio entrada a la firma Chicago Bridge and Iron (CB&I) para los trabajos de ingeniería.
Hacia mediados de 2008, desde Ecopetrol empezaron a surgir inquietudes sobre la liquidez de Reficar por faltantes de caja y atrasos en el proyecto, y súbitamente, en diciembre, Glencore informó a la estatal petrolera que, como consecuencia de la crisis económica mundial, sus proyecciones financieras estaban afectadas y no podía continuar siendo socio estratégico. Aunque Ecopetrol hizo esfuerzos por evitar este desenlace, Glencore insistió en su derecho de retiro y Ecopetrol lo autorizó en febrero de 2009. Con el conocimiento de la Procuraduría, Glencore vendió la totalidad de sus acciones a Ecopetrol. La Contraloría ha insistido en que no se contrarrestaron los incumplimientos de la firma suiza.
El lío con CB&I
Tras la salida de Glencore, la junta directiva de Reficar contrató para gerenciar el proyecto a la firma de auditoría Foster Wheeler y modificó la estructura de contratación con CB&I. Entonces se impuso la modalidad de costos reembolsables, en la que CB&I pasaba cuentas por cobrar y Reficar aprobaba luego del aval de Foster Wheeler.
Los problemas con este contratista son múltiples y van desde incumplimientos y retrasos, hasta sobrecostos por facturas que nada tenían que ver con el proyecto, como bebidas alcohólicas o tratamientos de spa. Todo esto pasando por un asunto que no resulta menor y es la aparente falta de experiencia en este tipo de proyectos y la falta de personal calificado para la obra. Además de esto, también hubo un conflicto laboral en la mitad del proyecto, que terminó por dificultar aún más los procesos de la obra.