¿Cuáles son los problemas de una reforma tributaria que nadie ha visto?

Cuando esté leyendo esta nota, la reforma tributaria ya podría haber sido presentada ante el Congreso... o puede que no. Quizá será introducida al Legislativo la próxima semana. Aunque lo mismo se decía de esta. Y para efectos de esta discusión, termina siendo casi irrelevante si ya se conoce el texto o no, lo que representa parte del problema.

El momento en el que por fin esté disponible el texto será, de cierta forma, como llegar a una costa vasta y extraña de la que se ha escuchado mucho durante un viaje pleno en susurros y propuestas dichas a medias, en ideas que se cuentan en la noche, pero terminan desmentidas con los primeros rayos de la mañana.

Lea también: “Colombia solo recauda el 39 % del potencial del IVA”: Minhacienda

Y todo esto apunta hacia un asunto esencial: la reforma tributaria se ha ido construyendo a punta de rumores, básicamente. Pronunciamientos en los espacios radiales de la mañana, algunas cifras extra a mediodía y nuevos anuncios en el prime time de la noche. Al otro día algunos de estos esfuerzos de comunicación terminan muertos en el fuego cruzado con un presidente que desmiente con cierta regularidad a sus propios funcionarios (lo que de por sí abre otras preguntas preocupantes). Pero en concreto de la reforma, más bien poco.

El vacío de certezas termina por llenarse con propuestas de parlamentarios (que han visto, o no, el texto de la reforma) y una serie de reclamos sobre los posibles cambios futuros y sus consecuencias nefastas sobre los consumidores, pero también sobre los productores. Solo en esta semana, tres grandes gremios (comerciantes, productores de energía y azucareros) publicaron comunicados con argumentos en contra de la reforma.

Desde cierta óptica, este es un proceso normal. Los gremios justifican y agotan su existencia protegiendo los intereses de sus socios. Y los cambios en impuestos son uno de los puntos que más tensiones genera entre el empresariado en particular y la sociedad en general.

Un pequeño paréntesis primero: aquí vale la pena destacar que, en contraposición con la falta de documentos y discusión pública por parte del Gobierno, la academia y algunos sectores de la producción han hecho la tarea y desde hace meses han presentado propuestas y caminos para abordar una tributaria en medio de una crisis económica y sanitaria. Las ideas lanzadas, debatibles y cuestionables dependiendo desde dónde se observen, bien pueden indicar que hay espíritu de debate e interlocutores, al menos por fuera de la Casa de Nariño, el Ministerio de Hacienda y la DIAN.

Cerrado el paréntesis, la ausencia de información oficial, de debate público de una iniciativa que busca recaudar $25 billones, termina por lesionar la discusión de cara a la gente, pero bien puede beneficiar a ciertos renglones. Según María Fernanda Valdés, doctora en Economía y coordinadora de la Friedrich Ebert Stiftung en Colombia, “hay que tener en cuenta que, por definición, el problema de acción colectiva es más complicado con la ciudadanía y la sociedad civil que con los gremios. Por eso, estos necesitan mucho menos tiempo y mucha menos información para sentar posiciones, mientras la ciudadanía necesita más tiempo e información clara”.

Lea también: Por una reforma tributaria justa

Como ya se dijo, los gremios de la producción son una parte más de la conversación y sus propuestas y reclamos responden a una visión del sistema, pero solo a eso. De cierta forma, es juzgar el mundo a través de una cerradura. Esto no les quita validez a sus argumentos, tan solo es para tener una perspectiva más amplia y ajustada de lo que dicen; un proceso que se da naturalmente cuando el debate se hace en la esfera pública, no en salones cerrados.

Por ejemplo, un grupo de siete agremiaciones (generadores de energía, representantes de mipymes y productores de plástico) se unió para alertar sobre los inconvenientes que podría generar “la inclusión del carbón dentro de los combustibles gravados con el impuesto al carbono”.

Desde su visión, esto podría incrementar en $18 el kilovatio/hora para los usuarios finales, algo que, dicen, afecta “la competitividad del sector eléctrico y de la industria nacional”. Según el comunicado, “para un usuario residencial promedio, el impuesto al carbono podría representar del 4 % al 6 % del valor de la factura de electricidad, y para un usuario industrial, el incremento puede representar del 7 % al 12 % en el valor del costo de la energía”.

También hablan de impactos en la industria nacional “que utiliza este energético en sectores tan relevantes para la economía como siderurgia, cemento, ferroníquel, papel, productos cerámicos, vidrio, fibras textiles, alimentos y bebidas”. Y de igual forma, se mencionan golpes al sector carbonero, que está pasando por momentos difíciles por los cambios en la demanda global, derivados, justamente, de un impulso por descarbonizar las economías. Cabe resaltar que este renglón responde por unos 35.000 empleos directos, según cifras de los gremios.

A primera vista, los argumentos gozan de razón, pues uno de los efectos directos de gravar servicios, sectores, productos o materias primas es un aumento en los precios de sus respectivas cadenas de producción. Lo que no se discute en este punto es para qué sirve el impuesto o por qué es necesario, si lo es.

El financiamiento climático en Colombia se destina para proyectos de mitigación y adaptación al cambio climático y, según cifras del Departamento Nacional de Planeación, la principal fuente de los recursos viene de los presupuestos nacional, departamentales, municipales y del sistema general de regalías. La diferencia de magnitud entre financiación pública y privada es de seis veces, a favor de la primera.

En general, el vínculo entre economía y cambio climático puede no resultar evidente, incluso para públicos de interés, como las empresas. Según una encuesta de 2017, el 66 % de las compañías en Colombia han sido afectadas por fenómenos como El Niño o La Niña, pero, por ejemplo, menos del 3 % de estas se encuentra asegurado contra eventualidades como inundaciones.

Mirándolo solo desde el lado económico, los cambios bruscos en las condiciones climáticas son una amenaza directa a los sistemas productivos, si estos no se adaptan. Un estudio de 2014 hecho por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) daba cuenta de que, entre 2011 y 2100, “en promedio habría pérdidas anuales del PIB del 0,49 %”. Por sectores, dice el documento del DNP, el mayor perjudicado es el agrícola, con una baja del 7,4 % en “los rendimientos agrícolas para maíz tecnificado, arroz irrigado y papa”.

De acuerdo con datos de la OCDE, para 2019, en Colombia los impuestos ambientales son 0,61 % del PIB y representan 3,1 % del recaudo total. En comparación, Chile tiene cifras de 1,34 % y 6,5 %, respectivamente. Uruguay, uno de los líderes de la región en este tema, presenta 1,85 % como porcentaje del PIB y 6,3 % del recaudo. En los países europeos de la OCDE se habla de 2,25 del PIB y 6 % del recaudo general. En otras palabras, hay mucho camino por mejorar.

Un analista del sector que pidió la reserva de su nombre, pues trabaja de cerca con algunos de los productores, aseguró que es “un absurdo decir que hay un impuesto al carbono que no cubre al carbón, cuando este es el que mayor peso tiene en términos de emisiones”. Y agregó: “Al final, estamos hablando de los costos de la transformación y de la preparación para hacer inversiones que se necesitan para la adaptación al cambio climático. Los costos finales son menores de lo que se dice”.

Pero, de nuevo, en la ausencia de datos y certezas públicas alrededor de la tributaria, estos puntos no reciben mayor discusión como parte del mismo debate que plantean los gremios de la energía con la posibilidad de gravar al carbón. “Dando información a medias, el Gobierno les da ventajas a ciertos grupos en la discusión, ya que agudiza algunos problemas de acción colectiva que existen en las sociedades”, opina Valdés.

Algo similar sucede con pronunciamientos de gremios azucareros y del comercio. El primero alertó sobre los efectos de gravar con IVA de 19 % productos como la sal, el chocolate, las pastas, la harina de maíz y el azúcar, entre otros alimentos. De acuerdo con la agremiación, esta medida impactaría al 94 % de los colombianos, con especial incidencia en los de menores ingresos.

Sobre este punto, el gremio también alertó que en cuanto al azúcar, “al ser un alimento que no es fácilmente sustituible por los hogares colombianos, el aumento del IVA no reduce su consumo, lo que termina es reduciendo el ingreso disponible de los hogares”. El argumento tiene sentido para algunos.

Ahora, en la misma comunicación se habla de una preocupación por la “seguridad alimentaria de los colombianos”. Y esta frase puede generar para algunos una cierta disonancia cognitiva cuando estas mismas empresas se opusieron férreamente a un impuesto a las bebidas azucaradas, sobre las que pesa una amplia literatura científica a escala global que las señala de ser uno de los motores de condiciones como diabetes y obesidad. La figura de mirar el mundo a través de una cerradura vuelve a aparecer en esta historia.

“Esta estrategia de comunicación del Gobierno no se entiende porque en los vacíos de información lo que termina saliendo son solo los puntos negativos: no queremos esto, no queremos lo otro, nos van a fregar. Y esto termina lesionando toda la discusión, pero incluso los puntos buenos que pueda tener el proyecto”, dijo otra fuente consultada por este diario, quien también pidió la reserva de su nombre, pues no es portavoz oficial del tema.

Lea también: El sistema tributario es como un colador de pasta. ¿Cómo mejorarlo?

Para Valdés, “aunque esta estrategia puede resultar útil para el Gobierno, tiene unas consecuencias peligrosas para nuestra democracia. Principalmente, al no informar con claridad se crea una discusión pobre e incompleta, cuando sabemos que la profundidad y la calidad de la discusión están altamente relacionadas con el resultado de las reformas y su efectividad”.

Según algunos observadores, la credibilidad de la tributaria tambalea por la forma como se ha ido construyendo su leyenda, a base de suspiros y retractaciones. Parafraseando una frase de La estrategia del caracol: ¿qué mató a la reforma? La mató un rumor.

Cuando esté leyendo esta nota, la reforma tributaria ya podría haber sido presentada ante el Congreso... o puede que no. Quizá será introducida al Legislativo la próxima semana. Aunque lo mismo se decía de esta. Y para efectos de esta discusión, termina siendo casi irrelevante si ya se conoce el texto o no, lo que representa parte del problema.

El momento en el que por fin esté disponible el texto será, de cierta forma, como llegar a una costa vasta y extraña de la que se ha escuchado mucho durante un viaje pleno en susurros y propuestas dichas a medias, en ideas que se cuentan en la noche, pero terminan desmentidas con los primeros rayos de la mañana.

Lea también: “Colombia solo recauda el 39 % del potencial del IVA”: Minhacienda

Y todo esto apunta hacia un asunto esencial: la reforma tributaria se ha ido construyendo a punta de rumores, básicamente. Pronunciamientos en los espacios radiales de la mañana, algunas cifras extra a mediodía y nuevos anuncios en el prime time de la noche. Al otro día algunos de estos esfuerzos de comunicación terminan muertos en el fuego cruzado con un presidente que desmiente con cierta regularidad a sus propios funcionarios (lo que de por sí abre otras preguntas preocupantes). Pero en concreto de la reforma, más bien poco.

El vacío de certezas termina por llenarse con propuestas de parlamentarios (que han visto, o no, el texto de la reforma) y una serie de reclamos sobre los posibles cambios futuros y sus consecuencias nefastas sobre los consumidores, pero también sobre los productores. Solo en esta semana, tres grandes gremios (comerciantes, productores de energía y azucareros) publicaron comunicados con argumentos en contra de la reforma.

Desde cierta óptica, este es un proceso normal. Los gremios justifican y agotan su existencia protegiendo los intereses de sus socios. Y los cambios en impuestos son uno de los puntos que más tensiones genera entre el empresariado en particular y la sociedad en general.

Un pequeño paréntesis primero: aquí vale la pena destacar que, en contraposición con la falta de documentos y discusión pública por parte del Gobierno, la academia y algunos sectores de la producción han hecho la tarea y desde hace meses han presentado propuestas y caminos para abordar una tributaria en medio de una crisis económica y sanitaria. Las ideas lanzadas, debatibles y cuestionables dependiendo desde dónde se observen, bien pueden indicar que hay espíritu de debate e interlocutores, al menos por fuera de la Casa de Nariño, el Ministerio de Hacienda y la DIAN.

Cerrado el paréntesis, la ausencia de información oficial, de debate público de una iniciativa que busca recaudar $25 billones, termina por lesionar la discusión de cara a la gente, pero bien puede beneficiar a ciertos renglones. Según María Fernanda Valdés, doctora en Economía y coordinadora de la Friedrich Ebert Stiftung en Colombia, “hay que tener en cuenta que, por definición, el problema de acción colectiva es más complicado con la ciudadanía y la sociedad civil que con los gremios. Por eso, estos necesitan mucho menos tiempo y mucha menos información para sentar posiciones, mientras la ciudadanía necesita más tiempo e información clara”.

Lea también: Por una reforma tributaria justa

Como ya se dijo, los gremios de la producción son una parte más de la conversación y sus propuestas y reclamos responden a una visión del sistema, pero solo a eso. De cierta forma, es juzgar el mundo a través de una cerradura. Esto no les quita validez a sus argumentos, tan solo es para tener una perspectiva más amplia y ajustada de lo que dicen; un proceso que se da naturalmente cuando el debate se hace en la esfera pública, no en salones cerrados.

Por ejemplo, un grupo de siete agremiaciones (generadores de energía, representantes de mipymes y productores de plástico) se unió para alertar sobre los inconvenientes que podría generar “la inclusión del carbón dentro de los combustibles gravados con el impuesto al carbono”.

Desde su visión, esto podría incrementar en $18 el kilovatio/hora para los usuarios finales, algo que, dicen, afecta “la competitividad del sector eléctrico y de la industria nacional”. Según el comunicado, “para un usuario residencial promedio, el impuesto al carbono podría representar del 4 % al 6 % del valor de la factura de electricidad, y para un usuario industrial, el incremento puede representar del 7 % al 12 % en el valor del costo de la energía”.

También hablan de impactos en la industria nacional “que utiliza este energético en sectores tan relevantes para la economía como siderurgia, cemento, ferroníquel, papel, productos cerámicos, vidrio, fibras textiles, alimentos y bebidas”. Y de igual forma, se mencionan golpes al sector carbonero, que está pasando por momentos difíciles por los cambios en la demanda global, derivados, justamente, de un impulso por descarbonizar las economías. Cabe resaltar que este renglón responde por unos 35.000 empleos directos, según cifras de los gremios.

A primera vista, los argumentos gozan de razón, pues uno de los efectos directos de gravar servicios, sectores, productos o materias primas es un aumento en los precios de sus respectivas cadenas de producción. Lo que no se discute en este punto es para qué sirve el impuesto o por qué es necesario, si lo es.

El financiamiento climático en Colombia se destina para proyectos de mitigación y adaptación al cambio climático y, según cifras del Departamento Nacional de Planeación, la principal fuente de los recursos viene de los presupuestos nacional, departamentales, municipales y del sistema general de regalías. La diferencia de magnitud entre financiación pública y privada es de seis veces, a favor de la primera.

En general, el vínculo entre economía y cambio climático puede no resultar evidente, incluso para públicos de interés, como las empresas. Según una encuesta de 2017, el 66 % de las compañías en Colombia han sido afectadas por fenómenos como El Niño o La Niña, pero, por ejemplo, menos del 3 % de estas se encuentra asegurado contra eventualidades como inundaciones.

Mirándolo solo desde el lado económico, los cambios bruscos en las condiciones climáticas son una amenaza directa a los sistemas productivos, si estos no se adaptan. Un estudio de 2014 hecho por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) daba cuenta de que, entre 2011 y 2100, “en promedio habría pérdidas anuales del PIB del 0,49 %”. Por sectores, dice el documento del DNP, el mayor perjudicado es el agrícola, con una baja del 7,4 % en “los rendimientos agrícolas para maíz tecnificado, arroz irrigado y papa”.

De acuerdo con datos de la OCDE, para 2019, en Colombia los impuestos ambientales son 0,61 % del PIB y representan 3,1 % del recaudo total. En comparación, Chile tiene cifras de 1,34 % y 6,5 %, respectivamente. Uruguay, uno de los líderes de la región en este tema, presenta 1,85 % como porcentaje del PIB y 6,3 % del recaudo. En los países europeos de la OCDE se habla de 2,25 del PIB y 6 % del recaudo general. En otras palabras, hay mucho camino por mejorar.

Un analista del sector que pidió la reserva de su nombre, pues trabaja de cerca con algunos de los productores, aseguró que es “un absurdo decir que hay un impuesto al carbono que no cubre al carbón, cuando este es el que mayor peso tiene en términos de emisiones”. Y agregó: “Al final, estamos hablando de los costos de la transformación y de la preparación para hacer inversiones que se necesitan para la adaptación al cambio climático. Los costos finales son menores de lo que se dice”.

Pero, de nuevo, en la ausencia de datos y certezas públicas alrededor de la tributaria, estos puntos no reciben mayor discusión como parte del mismo debate que plantean los gremios de la energía con la posibilidad de gravar al carbón. “Dando información a medias, el Gobierno les da ventajas a ciertos grupos en la discusión, ya que agudiza algunos problemas de acción colectiva que existen en las sociedades”, opina Valdés.

Algo similar sucede con pronunciamientos de gremios azucareros y del comercio. El primero alertó sobre los efectos de gravar con IVA de 19 % productos como la sal, el chocolate, las pastas, la harina de maíz y el azúcar, entre otros alimentos. De acuerdo con la agremiación, esta medida impactaría al 94 % de los colombianos, con especial incidencia en los de menores ingresos.

Sobre este punto, el gremio también alertó que en cuanto al azúcar, “al ser un alimento que no es fácilmente sustituible por los hogares colombianos, el aumento del IVA no reduce su consumo, lo que termina es reduciendo el ingreso disponible de los hogares”. El argumento tiene sentido para algunos.

Ahora, en la misma comunicación se habla de una preocupación por la “seguridad alimentaria de los colombianos”. Y esta frase puede generar para algunos una cierta disonancia cognitiva cuando estas mismas empresas se opusieron férreamente a un impuesto a las bebidas azucaradas, sobre las que pesa una amplia literatura científica a escala global que las señala de ser uno de los motores de condiciones como diabetes y obesidad. La figura de mirar el mundo a través de una cerradura vuelve a aparecer en esta historia.

“Esta estrategia de comunicación del Gobierno no se entiende porque en los vacíos de información lo que termina saliendo son solo los puntos negativos: no queremos esto, no queremos lo otro, nos van a fregar. Y esto termina lesionando toda la discusión, pero incluso los puntos buenos que pueda tener el proyecto”, dijo otra fuente consultada por este diario, quien también pidió la reserva de su nombre, pues no es portavoz oficial del tema.

Lea también: El sistema tributario es como un colador de pasta. ¿Cómo mejorarlo?

Para Valdés, “aunque esta estrategia puede resultar útil para el Gobierno, tiene unas consecuencias peligrosas para nuestra democracia. Principalmente, al no informar con claridad se crea una discusión pobre e incompleta, cuando sabemos que la profundidad y la calidad de la discusión están altamente relacionadas con el resultado de las reformas y su efectividad”.

Según algunos observadores, la credibilidad de la tributaria tambalea por la forma como se ha ido construyendo su leyenda, a base de suspiros y retractaciones. Parafraseando una frase de La estrategia del caracol: ¿qué mató a la reforma? La mató un rumor.