De viacrucis a pupitrazo, el camino de la reforma pensional en el Congreso

Cuando Gustavo Petro era candidato dejó claro que quería una reforma pensional, una idea que mantuvo en la agenda hasta esta semana, cuando el Congreso de la República aprobó su proyecto para crear un sistema de pilares y darle el principal revolcón al sistema pensional desde la Ley 100.

Cuando Gustavo Petro era candidato dejó claro que quería una reforma pensional, una idea que mantuvo en la agenda hasta esta semana, cuando el Congreso de la República aprobó su proyecto para crear un sistema de pilares y darle el principal revolcón al sistema pensional desde la Ley 100.

La aprobación de esta iniciativa fue agria para la oposición, que usó todas las herramientas que tenía a su alcance para retrasar el cuarto y último debate, pero también agridulce para las bancadas de Gobierno. “Voto sí e invito a la plenaria a votar sí”, dijo con voz entrecortada Martha Alfonso, coordinadora ponente, cuando le preguntaron cómo votaba a la proposición para que la Cámara acogiera el texto que salió de la plenaria del Senado de la República.

Esto implicó que, después de meses de debate y problemas legislativos, la Cámara decidió de un plumazo aprobar la reforma, plegándose a lo que el Senado ya aprobó. Esa maniobra, aunque no contó con el sonido de las manos pegando contra los escritorios, se llama pupitrazo.

Así se le dio vida al nuevo sistema pensional en el país, eludiendo la discusión del articulado, en buena parte porque ya no quedaba mucho más tiempo para que la iniciativa culminara su paso por el Congreso. Además del cuarto debate, en el que todavía faltaban por aprobar 89 artículos, estaba pendiente la conciliación. Para todo quedaba menos de una semana.

Salvar el proyecto, aunque eso implicara perder meses de trabajo y dejar inconsistencias en la reforma, fue, según Alfonso, la decisión más difícil que ha tenido que tomar en el Congreso. De todas formas hubo celebración, pues al final y al cabo era viernes. En la plenaria se escuchó el “sí se pudo” de los representantes del Pacto Histórico y se tomó la foto reglamentaria en la que aparece el ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, sonriendo.

En la agenda de Bonilla también han estado las pensiones desde antes de llegar a la cartera de Hacienda. Hace más de dos años, el hoy ministro defendió, en una transmisión organizada por este diario, la necesidad de hacer una reforma y de que esta contemplara un sistema de pilares, una idea que se parece al proyecto que el viernes salió del Congreso.

No es difícil, sin embargo, imaginar que también hay sensaciones agridulces en la celebración del ministro, considerando que en el tercer debate en la Comisión Séptima de la Cámara defendió de manera férrea que el “lobby” de los fondos privados en el Senado les había permitido aprobar dos comisiones, una por flujo y otra por desempeño, y que el cambio que estaba saliendo del tercer debate era justo y necesario. “Significa que quieren pasar de recibir $1,4 billones a $2,8 billones, eso solo por saldo, más lo que recibirían por flujo, más lo que cobrarían a los que no están cotizando. ¿Cuánto quieren ganar los fondos privados?”, dijo a finales de mayo.

Además del cambio en las comisiones para los fondos privados, con la decisión de acoger el texto de Senado la Cámara también renunció a las aclaraciones que había hecho la Comisión Séptima respecto al fondo de ahorro que crea la iniciativa, motivadas, principalmente, por las preocupaciones que manifestó en su momento el Banco de la República. Entre otras cosas, el banco central dijo que consideraba “inadecuado” que el nombramiento de miembros del comité quedara en cabeza de su junta directiva.

Otro cambio que había hecho la Comisión Séptima, y que ya no verá la luz, tiene que ver con el artículo que creaba condiciones diferenciales para pueblos indígenas, comunidades negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y campesinos, y que algunos expertos advirtieron que en la práctica era un régimen paralelo. Desde la ponencia para tercer debate se eliminó, considerando los impactos fiscales y la dificultad de ponerlo en marcha.

No es un dato menor que ese artículo fuera aprobado a última hora por la plenaria del Senado. Vale la pena hacer memoria: faltaba poco para lograr que la pensional saliera de segundo debate, pero la votación de una proposición no avalada puso a temblar al Gobierno porque habían pasado más de 15 minutos y todavía faltaba un voto y la falta de quórum era un lujo que no se podía permitir, considerando las restricciones de tiempo. Luis Fernando Velasco, ministro del Interior, llamaba por teléfono, caminaba de un lado a otro. Todos miraban la entrada. Finalmente, el senador Richard Fuelantala, de la Circunscripción Especial por Comunidades Indígenas, entró al recinto, fue a su puesto y votó. La plenaria aplaudió y se salvó la reforma.

Fuelantala manifestó su inconformidad porque se negó su proposición para un enfoque diferencial y pidió que no se malinterpretara la situación. Al final, el Senado terminó de votar la vigencia (julio de 2025) y aprobó en bloque el título, el paso del proyecto a la Cámara y ese artículo.

Cortesía de la Cámara y su decisión de saltarse el debate del articulado, esa previsión de la reforma será ley.

No en vano, la representante Alfonso dijo que queda la “responsabilidad de presentar el 20 de julio un proyecto que ajuste aquello irrazonable que salió de Senado”. Hay que recordar que el aval fiscal que entregó el Ministerio de Hacienda no incluye los impactos de ese enfoque diferencial.

Tampoco incluye la modificación que salió del Senado con la que los requisitos para las mujeres podrían llegar a las 850 semanas, porque además de que la obligación para ellas irá bajando hasta llegar a las 1.000 semanas en 2036, esa corporación incluyó el beneficio de 50 semanas menos por cada hijo nacido. ¿Esas medidas son sostenibles? Por ahora, no lo sabemos. Con esas y otras consideraciones, congresistas de la oposición ya avisaron que demandarán la reforma.

Y por esta vía volvemos a una de las más nobles tradiciones de la democracia colombiana, aparte del amado pupitrazo (que brilló este viernes): saldar las discusiones legislativas en el poder judicial, especialmente en la Corte Constitucional (para ejemplos recientes basta con ver la tributaria y las regalías petroleras).

En general, el proyecto cumple con las promesas que hizo el presidente Gustavo Petro, aunque él también tuvo que ceder para que la reforma viera la luz al final del túnel. La iniciativa que llegó al Senado proponía un umbral de cotización en Colpensiones de tres salarios mínimos, pero al final, para lograr los acuerdos, principalmente con los partidos Liberal y de la U, el Gobierno tuvo que bajar su apuesta a 2,3 salarios mínimos. El mandatario dijo que intentaría, incluso, llevarlo a cuatro (como decía su propuesta de campaña), pero no logró hacerlo, ni siquiera a las ponencias de Cámara llegó esa propuesta.

De todas formas, al menos por ahora, parece que se hará realidad el famoso pilar solidario, que fue el principal caballo de batalla de los promotores de la reforma. El Gobierno también logró quitarles protagonismo a los fondos privados en el sistema de pensiones (aunque no bajarles las comisiones, como se dijo antes); acabar con las devoluciones de saldos (al menos para quienes han cotizado más de 300 semanas); pasar a todos los afiliados a Colpensiones, garantizando que todos los pensionados en Colombia recibirán hasta por 2,3 salarios mínimos las mesadas que entrega esa entidad, entre otros puntos por los que había apostado el presidente Petro.

El principal miedo que persiste de la reforma que aprobó el Congreso es la sostenibilidad fiscal, más ahora que se volvió al proyecto de Senado. Pero hay otros temores, como la vigencia de la iniciativa, por ejemplo.

En el intento de debate en la plenaria de la Cámara, y antes de que se presentara la proposición para acoger el texto de Senado, varios representantes advirtieron que Colpensiones no está preparada para pasar de 6,8 millones de afiliados a casi 25 millones en tan solo un año, citando los informes de la Procuraduría y la Contraloría e incluso las declaraciones de uno de los presidentes del sindicato de trabajadores de esa entidad.

Si Colpensiones no está lista, como asegura su presidente (Jaime Dussán) que lo está, los usuarios pagarían las consecuencias. Estas y otras dudas quedan sobre la mesa y se irán respondiendo con el tiempo.

¿Por qué se estaba discutiendo una reforma pensional?

Lo primero que hay que decir aquí es que prácticamente todo el mundo está de acuerdo en que el país necesita reformular las reglas del sistema pensional. El problema hasta el momento (y que seguramente seguirá vivo cuando comiencen a demandar la reforma) es cómo hacerle reingeniería a este sistema.

El colombiano es un sistema pensional que no sirve para pensionarse, como lo han dicho varios analistas, incluyendo al ministro Bonilla. Para este punto, se calcula que sólo una de cada cuatro personas en edad de pensionarse logra acceder a este beneficio social.

Por otro lado, el sistema también castiga duramente a los trabajadores que a lo largo de su vida han cotizado poco o esporádicamente. Y este es un escenario amplísimo si se tiene en cuenta que la informalidad laboral supera el 50 % en el país y que el 90 % del tejido empresarial está compuesto por mipymes.

En otras palabras, el grueso de los trabajadores no tienen un récord de empleo estable, continuo y con cotizaciones altas, más aún cuando se sabe que la vasta mayoría de colombianos en el mercado laboral gana menos de un salario mínimo, según datos del Ministerio de Trabajo.

Y, para sumarle cereza al pastel, el sistema termina por premiar a quienes menos lo necesitan, vía subsidios de pensiones altas en Colpensiones.

¿Cómo se ven los pilares de la reforma?

La reforma introduce importantes innovaciones en el sistema pensional colombiano, más allá de que sean del todo benéficas o sostenibles en el tiempo, pero elementos nuevos al final.

Entre estos se cuenta el sistema de pilares, que es el corazón de toda la iniciativa. Los cuatro pilares se dividen así: solidario, semicontributivo, contributivo y ahorro voluntario.

-Pilar solidario: En este se busca asistir a las personas más pobres y vulnerables, que hoy están prácticamente excluidas del sistema. Los hombres de 65 años y las mujeres de 60 años que no tengan pensión y cumplan con ciertos criterios recibirán una renta básica correspondiente a la línea de pobreza extrema certificada ($223.000 actualmente), monto que se actualizará cada año.

-Pilar semicontributivo: En este pilar la reforma tiene en la mira a las personas que comienzan a cotizar, pero por diferentes razones no cumplen los requisitos del sistema actual y, así, quedan en una especie de limbo: sin pensión, pero con un monto de ahorro que puede no servir para mucho en la vejez.

En el sistema actual se les devuelve a los no pensionados el dinero que cotizaron (en el caso de Colpensiones, sin intereses), pero con la reforma quienes hayan cotizado más de 300 semanas y menos de 999 recibirán ese dinero como una renta vitalicia.

La fórmula para quienes no son beneficiarios del pilar solidario cambió en su paso por el Congreso, llegando a un subsidio de 20 % en el caso de los hombres y de 30 % en el de las mujeres.

-Pilar contributivo: Aquí van todos los trabajadores formalizados del país. Y sus aportes al sistema se dividirán en dos vertientes si se quiere: una porción se irá, obligatoriamente, para Colpensiones, y otra para los fondos privados de pensión (las llamadas AFP).

Es decir, una persona que gane seis salarios mínimos, por ejemplo, cotizaría los primeros 2,3 en el sistema de reparto y la porción restante (3,7 salarios mínimos) se irían para las AFP. Un usuario que gane dos lo haría solo en Colpensiones.

El efecto más inmediato de este cambio es que Colpensiones se va a fortalecer y, por el contrario, los fondos de pensión verán un impacto en el tamaño de los recursos que administrarán.

-Pilar de ahorro voluntario: Aquí se encuentran todos los usuarios que quieran, como su nombre lo indica, hacer aportes voluntarios para elevar sus beneficios de pensión.

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