Días críticos para el proyecto de reforma al SGP: ¿qué le espera en el Congreso?

El pasado martes, 26 de noviembre, el representante Carlos Ardila, del Partido Liberal, radicó la ponencia de octavo y último debate en la plenaria de la Cámara de Representantes del polémico proyecto que pretende aumentar las transferencias al Sistema General de Participaciones (SGP). Una iniciativa impulsada por el Ministerio del Interior y que tiene el visto bueno del presidente Gustavo Petro, la cual tendrá profundas implicaciones para la sostenibilidad fiscal.

El pasado martes, 26 de noviembre, el representante Carlos Ardila, del Partido Liberal, radicó la ponencia de octavo y último debate en la plenaria de la Cámara de Representantes del polémico proyecto que pretende aumentar las transferencias al Sistema General de Participaciones (SGP). Una iniciativa impulsada por el Ministerio del Interior y que tiene el visto bueno del presidente Gustavo Petro, la cual tendrá profundas implicaciones para la sostenibilidad fiscal.

¿Qué quiere el Gobierno?

En primer lugar, el SGP es el mecanismo mediante el cual el Gobierno transfiere recursos a municipios, distritos, departamentos y los territorios indígenas para atender, principalmente, necesidades en educación, salud y agua potable y saneamiento básico. Este sistema se alimenta de los ingresos corrientes de la Nación, y, como explicó el Ministerio del Interior, “tiene en cuenta criterios como la población, las necesidades básicas insatisfechas y los niveles de pobreza de cada entidad territorial”.

A través de un acto legislativo, es decir, una reforma a la Constitución, el Gobierno quiere “devolver a las entidades territoriales la capacidad de liderar su desarrollo económico y social, fortaleciendo su autonomía y garantizando una distribución equitativa de los recursos provenientes del SGP”, como se indica en el texto de la ponencia de último debate.

Para ello, se plantea incrementar el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación destinados a los departamentos, distritos y municipios al 39,5 % (actualmente, está cerca de 20 %), de manera gradual a lo largo de 12 años y empezando en 2027. La cifra es importante, pues después de innumerables críticas, se ha ido ajustando a porcentajes menos ambiciosos y, para algunos, más realistas.

Inicialmente, la ponencia establecía que las transferencias al SGP llegarían a 46,5 % en 10 años, pero teniendo en cuenta las advertencias de ANIF, Fedesarrollo, Corficolombiana, Asobancaria, el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF), exministros y exviceministros de Hacienda e incluso del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y del mismo Minhacienda, que indicaron que el proyecto llevaría al país a una crisis fiscal, la plenaria ajustó dicho porcentaje.

César Pabón, director ejecutivo de investigaciones económicas de Corficolombiana, explicó que las transferencias al SGP como porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación han caído: en promedio, pasaron de 37,5 % entre 2002 y 2007, a 29,5 % entre 2008 y 2018, y, finalmente, a 27,5 % en los últimos siete años.

A su turno, Carlos Amaya, gobernador de Boyacá y presidente de la Federación Nacional de Departamentos, argumentó que es “inconstitucional” que desde 1992 se les han transferido competencias a los municipios y departamentos sin que eso se acompañe de nuevos recursos. “El caso más representativo es el del Plan de Alimentación Escolar (PAE), que está siendo financiado, mayoritariamente, por los departamentos”. En 2023, la Nación sólo aportó 35,7 % de los recursos. Amaya sostiene que la situación es tan crítica, que “los departamentos no pueden seguir existiendo de esta manera”.

Así las cosas, prácticamente todos los sectores reconocen que no le está entrando suficiente plata a los departamentos y municipios y que se necesitan recursos para avanzar en la descentralización. El debate está en cómo resolver el problema y, prácticamente nadie, estima que el proyecto que está en el Congreso es una buena forma de hacerlo.

Las críticas al proyecto

El acto legislativo pone en riesgo la sostenibilidad fiscal porque generaría un aumento insostenible en la deuda y llevaría al país a incumplir la regla fiscal. Así lo han señalado los análisis de ANIF, Fedesarrollo, Corficolombiana y Asobancaria, así como el concepto del Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF).

José Ignacio López, presidente del centro de estudios económicos ANIF, explicó a este diario que el proyecto implica que casi todo el presupuesto del Gobierno sea inflexible porque el 83 % de los ingresos en 2036 estarían comprometidos para estas transferencias, el pago de intereses y las pensiones. “El Gobierno, de facto, sería casi una caja de transferencias: recibiría, pagaría y quedaría sin margen para hacer inversión social, subsidios, proyectos de inversión, incluso para su funcionamiento. Casi que no habría espacio para pagar la Policía”.

Así mismo, las alertas también vienen del mismo Gobierno. En un concepto del 11 de octubre (que no fue favorable), el Departamento Nacional de Planeación dijo que el acto legislativo pondría en riesgo la viabilidad del Estado como un todo porque es poco probable poder financiar al Gobierno con más deuda o con más impuestos. Si las siguientes administraciones quieren conseguir más ingresos con reformas tributarias, como explicó López, por cada peso que necesiten tendrán que aumentar dos en impuestos porque la mitad, a fin de cuentas, se irá para el SGP.

Esta conclusión del DNP es contundente: “Se pondría en riesgo la financiación de los sectores de justicia, defensa y seguridad, la financiación de los derechos de los ciudadanos en salud, el pilar solidario y los compromisos con más de 2,5 millones de pensionados que gozan de estas prestaciones”.

¿En qué va la reforma al SGP?

A la fecha, el proyecto ha surtido siete debates en el Congreso y, en los próximos días, se espera que se lleve a cabo el octavo y último en la plenaria de la Cámara de Representantes.

En el sexto debate, el cual tuvo lugar en la plenaria del Senado, se establecieron varios acuerdos para calmar las dudas sobre la sostenibilidad fiscal, además de bajar el porcentaje (inicialmente se planteó 46,5 %) y aumentar los años de transición (la ponencia de sexto debate establecía 10 años), se especificó que el acto legislativo no puede entrar en vigencia sin que se apruebe una ley de competencias. El Senado estableció que esta ley debía presentarse en seis meses, pero la Cámara aprobó una proposición no avalada para ampliar el plazo a 12 meses.

El Senado también incluyó un artículo para la financiación de mínimo dos años de escolaridad de educación preescolar y de tránsito a la educación superior con la concurrencia del Gobierno.

Este punto generó polémica en la Comisión Primera de la Cámara, donde se llevó a cabo el séptimo debate el pasado miércoles 20 de noviembre. Varios representantes argumentaron que este punto implicaba darles más responsabilidades a los entes territoriales sin que se realice el análisis pertinente, de esa discusión nació una proposición sustitutiva que estableció tres años mínimo de educación preescolar y que las entidades territoriales “podrán contribuir al acceso y permanencia de la educación superior”.

Una parte del debate se concentró en una proposición con varias firmas para darle prioridad, además de salud, educación y saneamiento básico, a los honorarios de los miembros de las corporaciones públicas territoriales, básicamente, para vía el acto legislativo poder aumentar el salario de los concejales. Al respecto, Juan Fernando Cristo, ministro del Interior, pidió que no “se le hiciera daño a la iniciativa”, teniendo en cuenta las implicaciones fiscales de ese cambio. Al final, se hundió la proposición porque no se logró la mayoría absoluta que se exige para este tipo de proyectos.

Pese al largo recorrido que ha surtido la reforma al SGP en el legislativo, todavía persisten las preocupaciones. La junta directiva del Banco de la República en su última reunión dijo que el trámite de este acto legislativo es un factor de incertidumbre porque podría “comprometer la sostenibilidad de las finanzas públicas”.

El documento “Riesgos macroeconómicos de la modificación del Sistema General de Participaciones”, realizado por investigadores del Banco de la República, señala que, bajo el supuesto de que es difícil reducir los gastos por reasignación de competencias y aumentar los ingresos del Gobierno Nacional Central, la deuda pública aumentaría, implicando “exigencias cada vez mayores para cumplir la regla fiscal, poniendo en riesgo la sostenibilidad fiscal”.

El análisis señala que el aumento en las transferencias del SGP elevaría el déficit fiscal al 4,7 % del PIB en 2038, frente al 2,8 % del PIB proyectado en el escenario sin reforma, sin considerar los aumentos en el valor de la deuda ni en el servicio de la misma por posibles aumentos de la tasa de interés que los mercados le cobren al Gobierno ni en la tasa de cambio dado el incremento en el riesgo.

Tras la aprobación del proyecto en séptimo debate, el ministro dijo que este es el proyecto más importante en muchos años. “El proyecto va más allá de quién es hoy Gobierno y quién es oposición, va a definir la estructura del Estado colombiano para las próximas generaciones”.

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