El año de las tensas reformas

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Este será un año agitado en materia de reformas, pues algunas de las que el gobierno Duque propuso como urgentes en 2019 se vieron aplazadas por la caída de la Ley de Financiamiento de 2018 y por los descontentos de amplios sectores de la población.

Y es que sin duda uno de los hechos socioeconómicos más destacados de 2019 en Colombia fueron las movilizaciones sociales de final de año, en las que dos de los puntos de inconformismo originales iban dirigidos contra los revolcones que se habían prometido hacer en materia pensional y laboral.

Un primer pulso fuerte para el gobierno Duque en 2020 será el de la reforma pensional que, al menos en 2019, se veía como un inamovible del ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla. Sin embargo, en un año electoral como el que acaba de terminar, atravesado por la ola de masivas protestas, el tema perdió fuerza y una vez más quedó aplazado.

La reforma pensional es uno de los asuntos más complejos en el panorama macroeconómico colombiano. Después de más de dos décadas desde la reforma a la Ley 100 aún hay muchas dificultades que la introducción de las administradoras de fondos privados (AFP) y su coexistencia con el régimen solidario de prima media no han logrado resolver, como la cobertura, la sostenibilidad y el monto de una pensión digna.

En este punto vale la pena hacer una aclaración, y es que en el sistema privado de ahorro individual la pensión fundamentalmente depende de los montos ahorrados a lo largo de la vida y sus respectivos rendimientos en el mercado financiero. Por otra parte, en el sistema público de prima media (Colpensiones) las pensiones se pagan sujetas a una regla en la que la pensión es un porcentaje entre 60 % y 70 % del promedio del salario de los 10 últimos años. En el caso del régimen de prima media, este porcentaje, conocido como la tasa de reemplazo, depende del nivel de salario y semanas adicionales cotizadas, y el pago con los aportes de afiliados actuales y recursos públicos que compensan el faltante.

Hecha esta aclaración se pueden entender las principales dificultades de cada régimen y, por lo tanto, las apuestas de los actores interesados en las variedades de reforma pensional que vienen sonando.

Para el caso del régimen privado, el cual quiere salir fortalecido con esta reforma, la principal ventaja que suelen destacar sus defensores es el peso que les quitan a las finanzas públicas y la libertad del potencial pensionado-inversionista en elegir el tipo de riesgo que quiere correr con el ahorro para su vejez.

Hoy en Colombia existen tres perfiles de riesgo (conservador, moderado y riesgoso) y por diseño, desde 2019, si una persona no escogió a qué tipo de portafolio quiere que vayan sus ahorros, estos irán al perfil más riesgoso.

Sin embargo, el gran drama para muchos colombianos que se quedaron en las AFP sin suficientes ahorros en pensiones voluntarias es tener una tasa de reemplazo inferior al 50 %. El caso de Chile, en donde el régimen privado de las AFP es el único jugador del mercado, las tasas de reemplazo, en promedio, han estado en 36 %, siendo de las más bajas en países de la OCDE y una de las causas que alimentaron las movilizaciones sociales en este país.

De hecho, en una buena parte de los países de la OCDE un grueso de las pensiones sigue siendo financiado con dineros públicos. El punto de fondo es que alcanzar una pensión cercana al 70 % del salario en el sistema AFP parece una meta muy compleja, como lo ha manifestado el economista colombiano Eduardo Lora, por ejemplo.

Por otra parte, en el sistema público la ventaja es que hay una tasa de reemplazo decente. No obstante, como su financiamiento se hace a través de los cotizantes actuales, entonces se hace difícil su sostenimiento; esto es aún más cierto si se tiene en cuenta que en los años 90 una buena parte de sus aportantes se fueron al sistema privado (hoy muchos se han devuelto). Adicionalmente, desde una perspectiva ortodoxa de la economía, estos cotizantes se convierten en una piedra en el zapato para las finanzas públicas, pues el gasto fiscal en pensiones es significativo, y más cuando la economía crece a tasas que distan de ser suficientes.

Con este escenario de fondo, la reforma se hace muy tensa, pues debe tomar partido a favor de alguno de los regímenes existentes y en este panorama el que más favorece los intereses fiscales del Gobierno es el mundo privado de las AFP.

Dos de los conglomerados financieros más grandes del país (AVAL y Grupo Empresarial Antioqueño) tienen una concentrada participación en el negocio de las AFP y un gran interés en una reforma que marchite definitivamente al sistema público, que hoy les ha quitado muchos afiliados. La reforma pensional entonces, sin duda, será protagonista en 2020. Y esto sin contar la oposición que encuentre entre la población adulta que cotiza con Colpensiones y también entre las centrales obreras.

Por otra parte, la reforma laboral que trató de ver la luz en 2019 con algunas políticas para combatir el desempleo juvenil con un menor salario de enganche para jóvenes y el pago de las cotizaciones a derechos sociales por horas tampoco terminó de despegar. Sin embargo, será un tema que ha de llegar al Legislativo, con discusiones en temas como flexibilización laboral, en donde una vez más entrarán en disputa asuntos como los costos no laborales y hasta el rol de las cajas de compensación.

Por ahora el paro entró en paro ante el receso por las fiestas de fin de año. Adicionalmente, la larga pausa del Legislativo, que retomará actividades en marzo, harán que el inicio del año tenga una tensa calma en materia de las reformas venideras.

No obstante, a lo largo de 2020 el sosiego podrá ir desapareciendo ante la presión que tiene el Gobierno Nacional de realizar estos cambios estructurales y así enviar las señales correctas en materia de equilibrio fiscal y flexibilidad económica a calificadoras de riesgo e inversionistas.

Es posible que el Gobierno haya salido fortalecido de la reforma tributaria y las nuevas concesiones a partidos políticos cercanos faciliten el tránsito de estas reformas, pero, a la vez, la fuerza de la indignación puede ganar más protagonismo.

Este será el pulso en el que se juegan la vida estos cambios estructurales que, a la larga, tendrán efectos sobre la vida de millones de colombianos durante varios años. El tablero está puesto.

* Profesor de la Escuela de Economía de la Universidad Nacional de Colombia.