El camino para una cobertura pensional universal y sostenible
El requisito del mínimo de semanas es la causa de la baja cobertura y la alta regresividad del sistema pensional. La barrera que le impide a la mayoría de colombianos acceder a un ingreso estable y suficiente en su vejez.
Daniel Mantilla*
Oliver Pardo**
La mitad de los trabajadores en Colombia ganan menos del salario mínimo, y somos de lejos el país con más trabajadores independientes (por cuenta propia) en la OCDE. Estos son alrededor de 53 % de nuestra fuerza laboral (siguen Brasil y México, con 33 % y 32 % respectivamente).
Sin embargo, el sistema pensional está diseñado para que aporten (y obtengan beneficios) únicamente los trabajadores formales, que ganan un salario mínimo o mucho más durante al menos 25 años de su vida laboral. Aunque los “cuentapropistas” en principio pueden realizar aportes a pensiones, en la práctica esto resulta impagable para muchos, pues por ley dicho aporte es una proporción fija del ingreso mensual, que se presume mayor al salario mínimo. Sin embargo, millones los trabajadores colombianos ganan medio salario mínimo o menos (casi un tercio de los trabajadores activos). En consecuencia, tres de cada cuatro colombianos no logran acumular el número mínimo de semanas que requiere el sistema para tener derecho a una pensión.
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¿Qué pasa con una colombiana afiliada a Colpensiones que al llegar a la edad de pensión trabajó en el sector formal durante 20 años y, por lo tanto, hace parte del 75 % de ciudadanos que no logra el requisito de 25 años? Pues el sistema la “castiga” de varias formas, si comparamos con los beneficios que reciben los trabajadores formales. En primer lugar, le devuelve sus aportes en un solo pago, para que la trabajadora resuelva sin ningún apoyo el problema de la “desacumulación”: calcular cuánto consumir en cada período de modo que le alcance para el resto de su vida. Un problema que, según William Sharpe, ganador del Premio Nobel de Economía, es el más difícil de resolver en finanzas.
En segundo lugar, el sistema no solo la deja sin apoyo para resolver ese problema, sino que le devuelve un monto muchísimo menor de lo que habría obtenido si hubiera ahorrado en cualquier alternativa de inversión, como los CDT, puesto que le devuelve sus aportes obligatorios con una rentabilidad real de 0 %. Es de notar que, cuando los aportes están invertidos durante la vida laboral y de retiro de un trabajador, los retornos acumulados representan fácilmente del 50 % al 60 % del total de la pensión. Es decir, el sistema actual les quita a los trabajadores más vulnerables más del 50 % del ingreso en retiro que habrían podido obtener. Pero de esto no se habla mucho, puesto que los colombianos que sí se pensionan en Colpensiones no solo obtienen seguridad de ingresos en el retiro (en lugar de recibir un solo pago), sino que el Estado les otorga una pensión mucho mayor que la que habrían podido financiar con sus propios aportes más los retornos de activos reales. De esas pensiones proporcionales a los ingresos antes del retiro, el Estado subsidia más del 50 %, financiado con impuestos generales como el IVA. En efecto, el Estado gasta todo su aporte a pensiones para entregar subsidios regresivos a la “inmensa minoría” de trabajadores formales en regímenes públicos (Colpensiones y especiales), financiados con el IVA, que también pagan los trabajadores informales.
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En consecuencia, tenemos un sistema con una cobertura paupérrima, supremamente regresivo y excluyente. Hoy en día el mayor consenso que existe entre los analistas del sistema, de todas las corrientes de pensamiento, es que esos son los problemas más graves y urgentes por resolver. La principal causa de ambos problemas es el requisito del mínimo de semanas. Este parámetro completamente arbitrario (que para lograr sostenibilidad en el sistema actual debería ser mucho más elevado) es la barrera que excluye a la gran mayoría de colombianos en su propósito de acceder a un ingreso estable y suficiente para su vejez.
La propuesta
La solución que al parecer está pensando el Gobierno para dicho problema es que Colpensiones haga “préstamos” a los trabajadores que les falten menos de 500 semanas de cotización para alcanzar el requisito de 1.300. ¿Cuántos trabajadores decidirán tomar ese préstamo? ¿Por qué seguir excluyendo a quienes les falten 501 semanas o más? Aunque la idea busca el objetivo correcto, en realidad es un paño de agua tibia cuando lo que se necesita es un cambio real: remover por completo la barrera del requisito de mínimo de semanas.
La pregunta, por supuesto, es cómo hacerlo de manera sostenible financieramente. La respuesta es sencilla: otorgando beneficios proporcionales a los aportes de los trabajadores, sin importar su monto, en lugar de tener el salto enorme y totalmente arbitrario que existe actualmente en las reglas de beneficios. En efecto, el sistema pasa de extraer a los trabajadores cerca de la mitad de su ahorro obligatorio para el retiro a entregar una pensión subsidiada en más del 50 % (el doble de lo actuarialmente justo) cuando se cumplen las 1.300 semanas requeridas.
Sin embargo, es posible reorganizar y simplificar el sistema, de tal manera que la repartición de recursos que pone el Estado sea más justa, logre mucha más cobertura, quite barreras y cree incentivos claros para que la gente ahorre suficiente, se garantice la sostenibilidad financiera del sistema y sea más eficiente en el uso de los (escasos) recursos.
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El primer componente de esta propuesta es cambiar la manera en que se distribuyen las aportes a pensiones, que vienen de tres o cuatro fuentes: aportes del individuo, de las empresas y del Estado y rentas acumuladas por inversiones en los sistemas de ahorro. Actualmente, el Estado gasta la mayoría del recaudo del IVA en pagar los subsidios en las pensiones de los regímenes públicos, que reciben únicamente algunos trabajadores formales, a pesar de que parte del IVA lo pagan los trabajadores informales. Adicionalmente, dichos subsidios son proporcionales al ingreso de cada trabajador, lo que implica que, en términos de plata, el subsidio es mayor para los trabajadores de mayores ingresos.
En lugar de eso, proponemos distribuir el aporte del Estado mediante devoluciones de los aportes por IVA que hace cada uno de los individuos durante su período laboral a sus cuentas de ahorro individual para el retiro. Dicho aporte en IVA es alrededor del 6 al 7 % del gasto en todos los niveles de ingreso.
Aunque esto implica retos operativos, esta alternativa tiene varias ventajas que valen la pena ese esfuerzo. La primera es que pone a todos los trabajadores informales y formales a cotizar y ahorrar más, sin que hagan esfuerzos adicionales en términos de ingresos, aumente el costo del trabajo ni se incentive la informalidad. La segunda es que se garantiza que no se entreguen subsidios regresivos (cómo máximo se devolverían los mismos aportes por IVA que cada individuo hace). El porcentaje de devoluciones por IVA podría ser mayor para personas de menores ingresos, para introducir progresividad. El monto de devolución para todos aumentaría en el tiempo, mientras se financia la transición del sistema (para no desfinanciar compromisos adquiridos). La tercera ventaja es que crea un incentivo fuerte a pedir la factura. La evasión del IVA ya no sería una apropiación de dineros del Estado “etéreo”, sino del ahorro de la persona que realiza la compra. La cuarta ventaja es que los aportes del Estado también se multiplicarían en el tiempo, al generar y capitalizar rentas por inversiones.
Los aportes por IVA, aunque lograrían un aumento en cobertura sin precedentes, para muchos trabajadores informales no bastarían para financiar un ingreso en retiro suficiente. En este sentido, es importante que este se complemente con otras medidas, como, por ejemplo, un pilar no contributivo financiado con impuestos generales o hacer que parte de los aportes actuales a pensiones de los empleadores se distribuya de manera equitativa entre todas las cuentas de retiro de los trabajadores. Esto introduciría un elemento de ahorro colectivo y solidario, similar a lo planteado en la reforma actual en Chile. Finalmente, es fundamental que se implemente una transformación de fondo en la manera como se invierten los ahorros para el retiro, para que estos cumplan con el objetivo de generar ingresos estables en retiro para todas las personas.
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El principio general de esta propuesta es que los aportes solidarios del sistema sean explícitos, vía aportes adicionales a las cuentas para el retiro de los trabajadores (gestionados por AFP públicas o privadas), en lugar de tener reglas de beneficios arbitrarias con subsidios implícitos regresivos. Esto permite al Estado lograr una distribución mucho más justa y eficiente en términos de cobertura de sus aportes a pensiones, tener control directo sobre su gasto en pensiones y desactivar la bomba de tiempo de la garantía de pensión mínima. Además de incluir a esa mayoría de trabajadores que no logran cotizar suficiente y que las promesas pensionales sean sostenibles, dadas las demás necesidades sociales del país.
*Profesor de la Universidad de los Andes, en la Facultad de Administración.
** Director del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana.
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La mitad de los trabajadores en Colombia ganan menos del salario mínimo, y somos de lejos el país con más trabajadores independientes (por cuenta propia) en la OCDE. Estos son alrededor de 53 % de nuestra fuerza laboral (siguen Brasil y México, con 33 % y 32 % respectivamente).
Sin embargo, el sistema pensional está diseñado para que aporten (y obtengan beneficios) únicamente los trabajadores formales, que ganan un salario mínimo o mucho más durante al menos 25 años de su vida laboral. Aunque los “cuentapropistas” en principio pueden realizar aportes a pensiones, en la práctica esto resulta impagable para muchos, pues por ley dicho aporte es una proporción fija del ingreso mensual, que se presume mayor al salario mínimo. Sin embargo, millones los trabajadores colombianos ganan medio salario mínimo o menos (casi un tercio de los trabajadores activos). En consecuencia, tres de cada cuatro colombianos no logran acumular el número mínimo de semanas que requiere el sistema para tener derecho a una pensión.
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En segundo lugar, el sistema no solo la deja sin apoyo para resolver ese problema, sino que le devuelve un monto muchísimo menor de lo que habría obtenido si hubiera ahorrado en cualquier alternativa de inversión, como los CDT, puesto que le devuelve sus aportes obligatorios con una rentabilidad real de 0 %. Es de notar que, cuando los aportes están invertidos durante la vida laboral y de retiro de un trabajador, los retornos acumulados representan fácilmente del 50 % al 60 % del total de la pensión. Es decir, el sistema actual les quita a los trabajadores más vulnerables más del 50 % del ingreso en retiro que habrían podido obtener. Pero de esto no se habla mucho, puesto que los colombianos que sí se pensionan en Colpensiones no solo obtienen seguridad de ingresos en el retiro (en lugar de recibir un solo pago), sino que el Estado les otorga una pensión mucho mayor que la que habrían podido financiar con sus propios aportes más los retornos de activos reales. De esas pensiones proporcionales a los ingresos antes del retiro, el Estado subsidia más del 50 %, financiado con impuestos generales como el IVA. En efecto, el Estado gasta todo su aporte a pensiones para entregar subsidios regresivos a la “inmensa minoría” de trabajadores formales en regímenes públicos (Colpensiones y especiales), financiados con el IVA, que también pagan los trabajadores informales.
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En consecuencia, tenemos un sistema con una cobertura paupérrima, supremamente regresivo y excluyente. Hoy en día el mayor consenso que existe entre los analistas del sistema, de todas las corrientes de pensamiento, es que esos son los problemas más graves y urgentes por resolver. La principal causa de ambos problemas es el requisito del mínimo de semanas. Este parámetro completamente arbitrario (que para lograr sostenibilidad en el sistema actual debería ser mucho más elevado) es la barrera que excluye a la gran mayoría de colombianos en su propósito de acceder a un ingreso estable y suficiente para su vejez.
La propuesta
La solución que al parecer está pensando el Gobierno para dicho problema es que Colpensiones haga “préstamos” a los trabajadores que les falten menos de 500 semanas de cotización para alcanzar el requisito de 1.300. ¿Cuántos trabajadores decidirán tomar ese préstamo? ¿Por qué seguir excluyendo a quienes les falten 501 semanas o más? Aunque la idea busca el objetivo correcto, en realidad es un paño de agua tibia cuando lo que se necesita es un cambio real: remover por completo la barrera del requisito de mínimo de semanas.
La pregunta, por supuesto, es cómo hacerlo de manera sostenible financieramente. La respuesta es sencilla: otorgando beneficios proporcionales a los aportes de los trabajadores, sin importar su monto, en lugar de tener el salto enorme y totalmente arbitrario que existe actualmente en las reglas de beneficios. En efecto, el sistema pasa de extraer a los trabajadores cerca de la mitad de su ahorro obligatorio para el retiro a entregar una pensión subsidiada en más del 50 % (el doble de lo actuarialmente justo) cuando se cumplen las 1.300 semanas requeridas.
Sin embargo, es posible reorganizar y simplificar el sistema, de tal manera que la repartición de recursos que pone el Estado sea más justa, logre mucha más cobertura, quite barreras y cree incentivos claros para que la gente ahorre suficiente, se garantice la sostenibilidad financiera del sistema y sea más eficiente en el uso de los (escasos) recursos.
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El primer componente de esta propuesta es cambiar la manera en que se distribuyen las aportes a pensiones, que vienen de tres o cuatro fuentes: aportes del individuo, de las empresas y del Estado y rentas acumuladas por inversiones en los sistemas de ahorro. Actualmente, el Estado gasta la mayoría del recaudo del IVA en pagar los subsidios en las pensiones de los regímenes públicos, que reciben únicamente algunos trabajadores formales, a pesar de que parte del IVA lo pagan los trabajadores informales. Adicionalmente, dichos subsidios son proporcionales al ingreso de cada trabajador, lo que implica que, en términos de plata, el subsidio es mayor para los trabajadores de mayores ingresos.
En lugar de eso, proponemos distribuir el aporte del Estado mediante devoluciones de los aportes por IVA que hace cada uno de los individuos durante su período laboral a sus cuentas de ahorro individual para el retiro. Dicho aporte en IVA es alrededor del 6 al 7 % del gasto en todos los niveles de ingreso.
Aunque esto implica retos operativos, esta alternativa tiene varias ventajas que valen la pena ese esfuerzo. La primera es que pone a todos los trabajadores informales y formales a cotizar y ahorrar más, sin que hagan esfuerzos adicionales en términos de ingresos, aumente el costo del trabajo ni se incentive la informalidad. La segunda es que se garantiza que no se entreguen subsidios regresivos (cómo máximo se devolverían los mismos aportes por IVA que cada individuo hace). El porcentaje de devoluciones por IVA podría ser mayor para personas de menores ingresos, para introducir progresividad. El monto de devolución para todos aumentaría en el tiempo, mientras se financia la transición del sistema (para no desfinanciar compromisos adquiridos). La tercera ventaja es que crea un incentivo fuerte a pedir la factura. La evasión del IVA ya no sería una apropiación de dineros del Estado “etéreo”, sino del ahorro de la persona que realiza la compra. La cuarta ventaja es que los aportes del Estado también se multiplicarían en el tiempo, al generar y capitalizar rentas por inversiones.
Los aportes por IVA, aunque lograrían un aumento en cobertura sin precedentes, para muchos trabajadores informales no bastarían para financiar un ingreso en retiro suficiente. En este sentido, es importante que este se complemente con otras medidas, como, por ejemplo, un pilar no contributivo financiado con impuestos generales o hacer que parte de los aportes actuales a pensiones de los empleadores se distribuya de manera equitativa entre todas las cuentas de retiro de los trabajadores. Esto introduciría un elemento de ahorro colectivo y solidario, similar a lo planteado en la reforma actual en Chile. Finalmente, es fundamental que se implemente una transformación de fondo en la manera como se invierten los ahorros para el retiro, para que estos cumplan con el objetivo de generar ingresos estables en retiro para todas las personas.
También: ¿Por qué genera tanta resistencia la reforma pensional de Petro?
El principio general de esta propuesta es que los aportes solidarios del sistema sean explícitos, vía aportes adicionales a las cuentas para el retiro de los trabajadores (gestionados por AFP públicas o privadas), en lugar de tener reglas de beneficios arbitrarias con subsidios implícitos regresivos. Esto permite al Estado lograr una distribución mucho más justa y eficiente en términos de cobertura de sus aportes a pensiones, tener control directo sobre su gasto en pensiones y desactivar la bomba de tiempo de la garantía de pensión mínima. Además de incluir a esa mayoría de trabajadores que no logran cotizar suficiente y que las promesas pensionales sean sostenibles, dadas las demás necesidades sociales del país.
*Profesor de la Universidad de los Andes, en la Facultad de Administración.
** Director del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana.
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